摘 要：文章結合對意大利高等教育實地考察的收獲和對相關文獻資料的研析，在闡述意大利相關歷史變革的基礎上，以大學管理體制、教師聘任與管理、學位制度與課程、大學評估為例，分析意大利大學自主性與政府統(tǒng)一管理的問題，以期為我國高等教育管理改革提供借鑒。

關鍵詞：意大利大學；管理體制；自主性；政府統(tǒng)一管理

大學自治和政府管理是高等教育界的一個研究熱點，具體到意大利這個集權色彩濃厚的國家，則主要反映在大學的自主性與政府統(tǒng)一管理的問題上。意大利作為西方大學的發(fā)源地之一和最早的科學活動中心，其在大學的自主性和政府統(tǒng)一管理方面經歷過怎樣的變化？近年來的改革又使得這種自主性與政府統(tǒng)一管理實現(xiàn)了怎樣的平衡？為了學習意大利大學的經驗，2013年6月21日至7月11日，北京電子科技學院赴意大利高等教育培訓考察團對意大利高等教育進行了調研，聽取了意大利歐中教育培訓中心副主席布魯諾·格拉賽迪（Bruno Grassetti）對意大利高等教育發(fā)展及改革情況的介紹，訪問了羅馬第一大學、羅馬第二大學、錫耶納大學、博洛尼亞大學、米蘭大學、都靈理工大學、貝加莫大學、羅馬尼科洛庫薩諾網絡開放大學（見表1）。

本文根據考察所獲，結合相關資料，在闡述相關歷史變革的基礎上，從大學管理體制、教師聘任與管理、學位制度和課程、大學評估等方面分析意大利大學的自主性與政府統(tǒng)一管理問題。

一、歷史變革

意大利早期的大學是由學者聚集探討學問而自發(fā)組成的團體，或者是由修道院創(chuàng)辦的學校，它們并不直接受政府監(jiān)管，也不隸屬于國家，其運營資金主要來源于學費和地方捐贈。不過，大學所在地的政府一般要支付教授的薪水。

隨著科技的進步和城市規(guī)模的擴大，滿足新興市民需求的世俗性城市學校在手工業(yè)行會的推動下應運而生。在這些新興的學校里，從校長的遴選和任用、教師的選聘和薪酬，到學生的入學和學費等，都由行會和市政當局決定[1]。因此，意大利的大學從開始創(chuàng)建時就面臨著如何平衡大學自主性和政府管理的問題。從11世紀到19世紀中期，意大利的大學在不斷平衡大學自主性與行會、教會或地方政府管理中得到發(fā)展。

1861年，意大利王國建立；1870年，整個意大利半島統(tǒng)一，意大利大學的管理體系發(fā)生了變化。為確保國家統(tǒng)一后共同的民族意識和王國的利益，意大利政府強制結束了教會或行會對大學的控制，開始對大學實施統(tǒng)一管理。政府決定將各地區(qū)所有高等教育機構統(tǒng)一提升至大學層次，同時將1859年頒布的適用于撒丁王國的教育法應用于全國，試圖以此來縮短全國范圍內大學數(shù)量和質量上的差距。然而，這種集權化的管理并未完全實現(xiàn)，各地區(qū)依然執(zhí)行原有的地方政策。到20世紀20年代，貝尼托·墨索里尼上臺后，政府很快實現(xiàn)了對高等教育的集權化管理，直到第二次世界大戰(zhàn)之后的一段時期，意大利大學仍未脫離法西斯時代的政府集權化管理和精英教育的模式。[2]

20世紀60年代，意大利社會對高等教育迅速增長的需求、學生運動以及來自整個歐洲勞動力市場的競爭壓力，迫使意大利政府于1969年頒布了取消大學入學考試的法令，大學在招生方面有了一定的自主性。20世紀80-90年代，政府出臺了一系列法令推行高等教育管理體制改革，目的在于轉變政府管理體制，實現(xiàn)大學自主管理。1999年的博洛尼亞進程及2010年的大學人事制度改革，也使意大利的大學獲得了更多自主權。當然，為確保大學的辦學質量和公平，政府也加強了對大學的統(tǒng)一監(jiān)管。

二、管理體制

意大利大學管理體制包括政府對大學統(tǒng)一管理和大學內部管理，其中政府對大學實施統(tǒng)一管理的機構及其組織職能如表2所示。

意大利主管教育（包括高等教育和基礎教育）和科技工作的最高政府機構是教育、大學與研究部（MIUR），它于2001年由主管高等教育和科技工作的大學和科學技術研究部與主管基礎教育的學校部合并而成。表2中所列的四個委員會屬于協(xié)調咨詢機構，主要進行規(guī)劃并實施專業(yè)性較強的大學管理工作。另外，全國大學委員會還設有各學科委員會，負責教師職稱、聘任等事務，其成員是來自各大學的教授及外國專家。

關于大學內部管理體制，羅馬第一大學前任校長、主管國際交流的副校長羅伯特·帕斯卡（Roberto Pasca）教授、米蘭大學國際交流中心的艾吉爾·波卡內拉（Egill Boccanera）先生、博洛尼亞大學副校長卡爾拉·薩拉瓦特拉（Carla Salvaterra）教授都向我們做了詳細介紹。校長是意大利大學的最高行政管理者、大學的法人。按照2010年公布的政府第240號法令，校長實行任期制，一個任期最多6年且不得連任。校長由教師和學生組成的聯(lián)合選舉委員會從本校終身教授中選出，再經過教育、大學與研究部審批任命即可上任。副校長由校長任命，任期2年，可以連任兩屆。大學校長有行政崗位津貼，副校長和校長代表沒有行政崗位津貼。該法令同時還明確了大學必須設置董事會和學術委員會兩個重要決策機構。董事會負責行政、人事和財政等方面的事務，并審批預算；學術委員會負責學術方面的事務。此外，學校還設有審計委員會、評估委員會等。校內師生組成的校長選舉委員會選舉校長，校長組建大學行政領導班子，這些舉措使大學在自主性上邁出了關鍵的一步。同時，大學內部的各個決策機構或咨詢機構都有政府人員或其他校外人員參加，而且在政府的相應咨詢協(xié)調機構的成員中又有大學校長和教授，這就形成了大學內部自主管理與政府統(tǒng)一管理有機聯(lián)系和動態(tài)平衡的紐帶和橋梁。

三、教師聘任制

（一）大學的人事自主權

大學可以根據工作需要自主聘用臨時教師，即與大學簽訂短期（1-2年）合同的合同制教師，這始于1980年公布的政府第380號法令。合同制教師的出現(xiàn)顯示，二戰(zhàn)后意大利的大學在人事管理上第一次擁有了自主權，而之前意大利的大學教師全部屬于公務員并且是終身制的。1994年，政府第588號法令的公布使得大學擁有了對副教授及以下職稱教師的晉升和人員錄用的自主權，但政府的正教授晉升仍由各學科委員會決定。1997年貝林格改革后，各學科委員會負責編列各學科的教授合格人選表，各大學在該表中挑選出合格人選以填補教授的空缺，同時規(guī)定，副教授須流動到其他大學才能晉升為正教授[4]。這一改革使大學基本上擁有了除教師編制之外的教師錄用及職稱晉升方面的權力，但也帶來了一些問題，最突出的問題就是公平性問題，比如，獲得錄用和晉升的教師往往不是水平和能力最高的人。因此，2010年，大學全面引進教師聘任制之后，中央政府又收回了聘任正教授的權力。

（二）現(xiàn)行教師聘任制度

經過2010年的大學人事制度改革，教師的公務員身份被徹底取消，臨時教師實行短期合同制，聘用期1-2年，正式教師中的助教、研究員和副教授聘期一般為5年，正教授則是終身制的。各大學面向全國甚至全歐盟國家公開招聘，組織副教授及以下職稱教師的競聘，但各級職位的教師數(shù)目由政府統(tǒng)一規(guī)定，正教授的競聘由教育、大學與研究部統(tǒng)一組織。

另外，教師的職位與職稱分開但等級結構相同，要競聘某級教師職位，必須有相應的職稱作為前提。政府統(tǒng)一組織各級職稱（資格）的考試和審核，職稱有效期兩年，過期后要重新參加考試和審核。按照政府的統(tǒng)一規(guī)定，正式教師不得在校外兼職，每位正教授每年必須完成120學時的教學任務。助教主要進行研究、教輔工作，經過1-2個聘期后才能申請晉升研究員，晉升后則可以向所在學校申請教學資格。關于評價教師工作內容和標準，無論是職位晉升，還是教學資格和職稱資格，申請者的科研業(yè)績都受到高度重視。接受我們訪問的博洛尼亞大學、米蘭大學等學校的人員，都反復強調了“高水平科研支撐高質量教學”的理念。

四、大學學制與評估

（一）學位制度及課程

隨著博洛尼亞進程的推進和2000年意大利的大學學位學分制度改革，意大利終于建立了與歐盟成員國一致的學位和學分制度。首先是“3+2”學位制度（即本科3年，碩士2年），其中本科、碩士分別要求180和120個學分。同時引入兩個職業(yè)資格教育：一級專業(yè)碩士（Specializing Master 1 level）和二級專業(yè)碩士（Specializing Master 2 level）教育，其基本目標就是加深對專業(yè)知識的認知。一級專業(yè)碩士教育招收有學士學位的人，二級專業(yè)碩士教育招收有碩士學位的人，兩者都要求學員修滿60學分。值得指出的是，這種專業(yè)碩士教育不再只拘泥于課堂授課，還包括了在機構和企業(yè)內的實習實踐。

為我們做相關介紹的都靈理工大學副校長詹弗蘭科·卓吉亞（Gianfranco Chiocchia）教授反復強調，一級專業(yè)碩士和二級專業(yè)碩士本身都是職業(yè)教育，學生最后獲得的不是學位而是職業(yè)資格。一些特殊的專業(yè)，如醫(yī)學、教育和法律等，在碩士階段完成后還有一個系統(tǒng)的職業(yè)培訓階段，要求最低學習兩年，修滿300-360個學分才能畢業(yè)，并獲得從事相關工作必需的專業(yè)文憑。博士學位是意大利高等教育的最高階段，學制3-4年，入學需持有碩士畢業(yè)證書并通過入學考試。意大利高等教育系統(tǒng)包括學術與職業(yè)兩類教育，呈現(xiàn)多級立體交叉結構（見圖1）。

除了學位模式和學分的統(tǒng)一要求外，教育、大學與研究部還核準了“學位課程群”（類似于我國的專業(yè)），其中本科有42個課程群，碩士有104個，旨在確保不同大學在同一專業(yè)人才培養(yǎng)的質量上保持一致，促進學生流動。每個學位課程群包括6類課程[5]。各大學只能根據政府所列的課程群開設新專業(yè)，構建相應專業(yè)的課程體系。

大學的自主性更多表現(xiàn)在舉辦不同層次和類型的教育，無論是本科、碩士或博士教育，還是學術學位的教育或是職業(yè)資格的培訓。羅馬尼科洛庫薩諾網絡開放大學是一所近幾年剛建成的私立大學，據其政治科學系主任介紹，該校也有多個博士點，同樣重視科研和校企合作及國際合作。該校已通過本國認證及歐盟的認可，目前正準備申請美國高等教育認證。這顯然與名稱上類似的我國的開放大學有很大不同。

（二）評估體系

1993年，意大利各大學根據國家第537號法令開始建立校內評估機構，主要負責收集分析大學的科研、教學、管理等方面的信息，并根據中央一級評估機構提供的指南確定評估參數(shù)，每年至少提供1次大學自評報告。1996年，中央一級評估機構——大學系統(tǒng)評估監(jiān)察組成立，1999年該機構更名為全國大學評估委員會（CNVSU）。2007年，意大利政府將全國大學評估委員會與科研評估指導委員會合并，建立了全國高等教育與研究評估署（ANVUR）[6]。至此，意大利建立了中央級和校級共存、既評科研又評教學和管理的立體交叉式大學評估體系。

校內評估機構的自評報告是中央一級大學評估機構工作的依據和基礎，而中央一級評估結果與政府對大學的經費投入及其他資源分配直接相關，因此，各大學對評估工作非常重視。這種立體交叉的大學評估體系既保證了大學在自身評價上的自主權，也實現(xiàn)了政府對大學進行間接、綜合的質量管理職能。

五、啟示

意大利的高等教育并非盡善盡美，也存在許多問題。這個有著近千年大學文化積淀的教育強國不斷推出新的教育政策，以保證本國高等教育始終處于一流水平。從深厚的文化底蘊和高等教育制度來看，我國與意大利有許多可比性，在客觀上保障了我國借鑒意大利經驗的可行性。

（一）高等教育宏觀管理體制改革

1.建立兼具統(tǒng)一性和開放性的高等教育系統(tǒng)

在意大利及其他高等教育發(fā)達的國家，高等教育系統(tǒng)與大學系統(tǒng)基本一致，只有大學才具有授予學位的權力。在我國除了大學之外，黨政機關、企業(yè)、醫(yī)院、銀行等機構所屬的一些研究部門也可以授予學位，因此，外國人會覺得疑惑，怎么中國的企業(yè)也能授予碩士或者博士學位？我國高等教育的復雜布局，是相關管理及協(xié)同創(chuàng)新難度大的主要客觀原因之一。雖然隨著中國科學院大學開始招收本科生，這種局面有好轉跡象，但政府須進一步引導非大學的學術機構做出選擇，通過機構的調整和改革實現(xiàn)這種選擇：要么變?yōu)榇髮W，要么放棄學位教育，以建立易于統(tǒng)一管理的由大學構成的高等教育系統(tǒng)。

另外，我國大學被嚴格區(qū)分成研究型、教學型、高職院校及成人高校等不同層次。政府應引導大學打破傳統(tǒng)制度的羈絆，允許大學既可以舉辦研究生教育，又可以舉辦各種職業(yè)培訓，同時加大政府對大學質量的宏觀監(jiān)督，努力建設多層次的科研和人才培養(yǎng)體系，真正實現(xiàn)政府主導下的大學自主性。

2.建立科研與教育一體化的管理和質量保障體系

首先是政府的科技管理機構與高等教育管理機構的問題。意大利政府的相應管理機構從建立之初就是科教管理一體的。我國科技部與教育部是國務院的不同部門，從各級政府到大學內部的機構設置和領導工作分工也是如此。這種管理體系客觀上導致我國科教管理上各自為政的局面。因此，我國應借鑒發(fā)達國家的經驗進行相應的機構改革，只有完善的管理系統(tǒng)，大學內部的改革才能得到保障。

其次是我國高等教育的外部質量保障系統(tǒng)問題。意大利政府具有完善的科教一體的大學評估系統(tǒng)，而我國的大學評估是科教分離的。教學評估由教育部所屬部門負責，一些“非官方機構”的大學排名則圍繞科研學術指標進行。在這次訪問中，意大利多所大學都引用了上海交通大學的大學評估排序結果以證明自己的實力，足見我國民間機構對大學的評估在國際上已具有一定的影響力。我國應借鑒意大利的經驗，建立起對大學科研和教學一體化的評估體系，這也是政府進行科學管理、更廣泛服務民眾的有效之路。

（二）大學內部管理體制改革

1.加強高校黨委的領導，建設和完善校內決策和咨詢機構

首先，我國校長負責制與意大利大學的董事會和校長法人制度具有一定的可比性。意大利大學校長一個任期最多6年且不能連任，董事會除了校內領導和學生外也有校外成員，這種體制對于平衡權力、科學決策等具有很大意義。我國類似的改革也已起步，關于新的高校學術委員會規(guī)程和教育部屬高校校級領導實行任期制的文件已于2014年3月生效，這些規(guī)程和文件以后能否有效實施并推廣，將成為國內外關注的焦點。

其次，意大利大學的校內評估機構是由校內外相關專家和一般事務人員組成的兼具學術研究和校內外聯(lián)絡職能的咨詢機構。我國高校內部的評估類機構應改變以前單純的事務機構性質，引進校內外相關專家，對校內質量保障體系的建設，溝通外部質量保障系統(tǒng)進行相應的調查研究與實踐活動，真正發(fā)揮政策咨詢的作用。

2.強調科研對教學的支柱作用，完善教師的聘任、管理與評價制度

首先，堅持強調“高水平科研支撐高質量教學”的原則，依此管理評價教師的工作，處理好職稱、聘任等問題。大學對教師申請職稱不附加學術業(yè)績之外的任何條件，對崗位聘任堅持以相應職稱為前提條件，組織各種評審委員會和聘任委員會，真正做到“評委是專家”，提高校外專家比例，以保證評審過程和結果的客觀性。對單純的“教學型”教師，大學不能歧視，更不能一味“扶庸”，應以制度和輿論引導他們對自己的工作進行反思，啟發(fā)他們將自己的教學經驗表達出來，從而使他們的教學由自發(fā)變?yōu)樽杂X，走上教學科研之路。

其次，實行教學資格審查制度，引導青年教師對職業(yè)生涯進行科學規(guī)劃。目前，我國對新教師的上崗培訓較為簡單，博士或碩士畢業(yè)后直接授課的現(xiàn)象屢見不鮮，這不利于教師與學校的長遠發(fā)展。因此，我國大學應借鑒意大利大學的經驗，實行最低科研積累年限和教學資格審查制度。新教師可以針對就職院校情況，結合自己的學位論文，進行科研工作，同時通過輔助教授教學以積累教育教學的方法和經驗，到條件成熟時再開始從事教學工作，這樣做既有益于新教師自身學術視野的擴大，又有利于大學的人才培養(yǎng)。

注釋：

①未找到該校師生人數(shù)的相關數(shù)據。

②資料來源：都靈理工大學副校長詹弗蘭科·卓吉亞（Gianfranco Chiocchia）教授、博洛尼亞大學博士馬科·馬基雅維利（Marco Macchiavelli）的介紹。

參考文獻：

[1]王超.世界高等教育強國崛起中的地方高等教育[J].世界教育信息， 2011（2）：38-41.

[2][意大利]古列爾莫·馬利澤亞，卡羅·南尼.意大利教育制度研究[M].瞿姍姍等，譯.浙江大學出版社， 2012：151-152.

[3]范文耀，馬陸亭，楊秀文.法國和意大利高等教育管理體制調研報告[J]. 理工高教研究， 2005（5）：1-8.

[4]黃啟兵.意大利高等教育改革歷程述評[J].外國教育研究， 2005（8）：38-69.

[5]佛朝暉.博洛尼亞進程中意大利高等教育學位制度改革[J].比較教育研究， 2009（1）：67-85.

[6]佛朝暉.意大利兩級高等教育評估機構探析[J].中國高等教育， 2008（12）：59-62.

編輯 王俊烽 李曼玲