黨的十八大報(bào)告提出，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。這將推動政府理財(cái)思路轉(zhuǎn)變，更有效地提高財(cái)政資金利用率。同時，全口徑預(yù)決算對人大、審計(jì)等監(jiān)督部門提出更高要求。本文從剖析政府全口徑預(yù)決算存在的問題入手，探索多方共同推進(jìn)全口徑審查監(jiān)督，將財(cái)政工作納入法治化軌道，構(gòu)建法治財(cái)政框架體系。

一、當(dāng)前財(cái)政預(yù)決算存在的主要問題

1.立法機(jī)關(guān)對預(yù)算的控制不到位。政府預(yù)算，表面上是政府年度收支計(jì)劃的具體數(shù)字，實(shí)際上體現(xiàn)了政府的施政綱領(lǐng)與行政措施。預(yù)算管理制度明確規(guī)定，政府所有類型的財(cái)政收支活動都必須得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和授權(quán)，從而在財(cái)力保障上限制政府的活動范圍。然而，我國立法機(jī)關(guān)卻無法對所有政府收支活動發(fā)揮控制作用，各級人民代表大會只能對預(yù)算進(jìn)行一般性的審查，缺乏可操作性的監(jiān)督措施，預(yù)算約束不夠有力，部門的預(yù)算觀念還相當(dāng)?shù)?，?dǎo)致了預(yù)算軟約束的產(chǎn)生。

2.預(yù)算權(quán)分散于各部門。財(cái)政主體多元化導(dǎo)致各級政府將財(cái)政預(yù)算簡單等同于計(jì)劃，預(yù)算權(quán)分散在政府各個部門，尚未實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的財(cái)政統(tǒng)一。盡管我國部門預(yù)算改革實(shí)行一個部門一本預(yù)算，但目前財(cái)政部門還無法行使統(tǒng)一的預(yù)算分配權(quán)，財(cái)政、發(fā)展改革、科技等部門都可以行使預(yù)算分配權(quán)，這導(dǎo)致預(yù)算分配權(quán)分散于很多部門，對預(yù)算管理制度的運(yùn)行和預(yù)算監(jiān)督造成了較多問題，提高了預(yù)算編制、執(zhí)行的成本。

3.預(yù)算編制的科學(xué)性和績效性有待進(jìn)一步提升。一是部分預(yù)算單位編制預(yù)算草案質(zhì)量不高。部分單位將一些不成熟、未立項(xiàng)的項(xiàng)目納入預(yù)算申報(bào)，或?qū)⒐て谳^長的項(xiàng)目所需全程資金在下年預(yù)算中一次性全額申報(bào)，或是對項(xiàng)目所需資金測算不夠嚴(yán)謹(jǐn)、全面，或是遺漏申報(bào)部分項(xiàng)目預(yù)算。二是項(xiàng)目公開評審成效有待提高。財(cái)政部門對項(xiàng)目預(yù)算的基本情況掌握不夠全面，部分預(yù)算單位在準(zhǔn)備項(xiàng)目支出公開評審材料時，重工作任務(wù)論述，輕項(xiàng)目可行性論證；重資金量需求申報(bào)，輕具體經(jīng)費(fèi)測算依據(jù)。三是預(yù)算編制內(nèi)容沒有涵蓋所有財(cái)政性資金。財(cái)政性資金是指以國家財(cái)政為中心的預(yù)算資金、國債資金及其他財(cái)政性資金，既包括各級政府的財(cái)政收支，還包括與國家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。目前政府預(yù)算體系，預(yù)算管理的完整性、統(tǒng)一性還不夠，納入預(yù)算管理資金尚未涵蓋所有類型的財(cái)政性資金，突出問題之一是非稅收入及土地出讓金、社會保障基金等其他政府性基金收入，沒有全部納入全口徑預(yù)算決算管理中來，不能完整全面地反映政府財(cái)務(wù)信息，沒有形成真正意義上的綜合預(yù)算。四是預(yù)算編制方法的科學(xué)性需要加強(qiáng)。目前，我國的財(cái)政預(yù)算編制模式已從基數(shù)加增長轉(zhuǎn)型到零基預(yù)算。零基預(yù)算編制模式，通俗地講就是辦什么事，給什么錢，辦多少事，給多少錢，每個財(cái)年不留結(jié)余。預(yù)算編制采用“基數(shù)法”，各部門獲得批準(zhǔn)預(yù)算的額度取決于原有基數(shù)，而不是部門事權(quán)大小。這種情況下，預(yù)算編制與以前年度財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)、支出比例等使用效益割裂開來，而且缺乏合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部門之間預(yù)算的不平衡問題。

4.決算匯編成效有待進(jìn)一步提升。一是部分單位編報(bào)決算不夠嚴(yán)謹(jǐn)。如對編報(bào)口徑理解不清，漏報(bào)數(shù)據(jù)信息，未理清表間邏輯關(guān)系，填報(bào)人數(shù)情況脫離單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等。二是決算對預(yù)算的指導(dǎo)不夠。對決算報(bào)表分析僅局限于人工分析階段，采用傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)分析方法，對決算數(shù)據(jù)信息分析僅停留在數(shù)據(jù)和比率的計(jì)算分析層面，未能做到多角度綜合指標(biāo)深度分析和針對性指導(dǎo)。

二、加強(qiáng)政府全口徑財(cái)政預(yù)決算工作的措施與建議

1.加大宣傳力度，讓公眾正確理解全口徑預(yù)決算管理目標(biāo)，提高政府公信力。目前人們對預(yù)決算管理目標(biāo)的理解存在偏差，往往理解為財(cái)政資金收支計(jì)劃，而忽略了預(yù)算發(fā)揮的兩個重要功能，即作為最高立法機(jī)關(guān)和全體人民監(jiān)督、審議政府財(cái)政收支運(yùn)作甚至整個政府工作的有效方法和途徑。認(rèn)識上的偏差，使得預(yù)算管理執(zhí)行主體出現(xiàn)錯位的問題。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對全口徑預(yù)決算的宣傳解釋，讓公眾聽得懂，詳細(xì)了解公共預(yù)算的資金是怎樣分配使用的，判斷這錢花在什么地方、花得對不對，才有利于公眾對政府的監(jiān)督，從而提高政府公信力。

2.進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理，提升預(yù)算編制水平。一是要探索對各預(yù)算單位項(xiàng)目預(yù)算日常跟蹤。將各預(yù)算單位的年初預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行分包，明確專人跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度及資金投入情況，并作為項(xiàng)目績效考評及下年安排預(yù)算的重要依據(jù)。二是要進(jìn)一步提前部門預(yù)算工作啟動時間。各預(yù)算單位的預(yù)算“一上”后，要預(yù)留充足時間用于財(cái)政部門熟悉各單位預(yù)算草案，逐個形成會商待議提要，從而在會商環(huán)節(jié)有針對性溝通、解決預(yù)算草案中的問題。三是要逐步實(shí)行預(yù)算支出項(xiàng)目分類評審方式。一方面，根據(jù)部門職能類別分類，將各預(yù)算部門劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、城市建設(shè)和管理類、公共服務(wù)和市場監(jiān)管類、社會管理類、政務(wù)運(yùn)行類、群團(tuán)組織類、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道類等七大類。另一方面，根據(jù)項(xiàng)目情況分類，對已經(jīng)發(fā)展改革部門立項(xiàng)的支出項(xiàng)目，提交評審會審核預(yù)算金額；對發(fā)展改革部門未立項(xiàng)或無須經(jīng)發(fā)展改革部門立項(xiàng)的支出項(xiàng)目，應(yīng)在進(jìn)行公開評審后提交政府常務(wù)會議研究；對超概算的支出項(xiàng)目，必須先行提交政府常務(wù)會議研究，否則不進(jìn)入公開評審。四是進(jìn)一步完善預(yù)算編制內(nèi)容，細(xì)化部門預(yù)算科目，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)性。政府應(yīng)建立以部門為反映主體的預(yù)算科目體系，以此為基礎(chǔ)完善政府收支科目，建立按部門、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和功能為衡量標(biāo)準(zhǔn)的政府收支指標(biāo)體系，逐步縮小未納入預(yù)算的政府性收支項(xiàng)目，合理界定公共財(cái)政事權(quán)范圍，推動財(cái)政性資金全部納入政府預(yù)算管理，促進(jìn)政府預(yù)算的統(tǒng)一和完整。比如，2013年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告采用“全口徑”，首次編報(bào)了社會保險基金預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了我國政府預(yù)算體系的完整編報(bào)，更加清晰地反映國家財(cái)政整個盤子的收支安排情況，讓“國家賬本”更加規(guī)范科學(xué)。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化收支管理，提升預(yù)算執(zhí)行效率。一是要強(qiáng)化綜合治稅。健全綜合治稅機(jī)制，實(shí)現(xiàn)稅源管理向項(xiàng)目和新入駐企業(yè)延伸，保持稅源管控重點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)的動態(tài)一致；繼續(xù)完善綜合治稅平臺，提升納稅異常預(yù)警功能，組織督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道跟進(jìn)落實(shí)預(yù)警稅源戶型，夯實(shí)穩(wěn)固稅源；繼續(xù)推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目納稅跟蹤、個體工商稅收社會化管理和私人出租房屋房產(chǎn)稅委托代征等稅收管理新機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)稅護(hù)稅年度考核制度，強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用。二是要規(guī)范超收收入管理。探索設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對超收收入原則上不再安排當(dāng)年支出，而是轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，留待以后年度安排使用。三是要加強(qiáng)支出管理。部門預(yù)算經(jīng)人代會批準(zhǔn)后，一般不得提出追加申請；部門預(yù)算要堅(jiān)持在確保人員經(jīng)費(fèi)及日?；具\(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)向支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生工程等方面傾斜，促進(jìn)區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)和諧發(fā)展；要督促各單位嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)規(guī)章制度，嚴(yán)格控制一般性行政支出，扎實(shí)開展績效管理，強(qiáng)化績效指標(biāo)的剛性和績效責(zé)任。

4.推進(jìn)預(yù)決算公開，提高財(cái)政透明度，完善政府財(cái)政報(bào)告體系。只有預(yù)算的透明，才有“看得見的政府”，人民才能行使監(jiān)督權(quán)。以落實(shí)社會公眾和立法機(jī)構(gòu)對政府收支的知情權(quán)為目標(biāo)，在預(yù)算的編制與審查批準(zhǔn)中，可借鑒“開門立法”的做法，開辟適當(dāng)途徑讓社會公眾充分表達(dá)其利益要求，幫助有關(guān)部門更好地發(fā)現(xiàn)、選擇真實(shí)的公共利益，提高預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化程度。建立規(guī)范的政府財(cái)政報(bào)告體系，全面反映政府各部門的財(cái)政狀況和收支活動結(jié)果，全方位披露政府部門的資金收支活動信息，將完整的政府開支信息置于公眾監(jiān)督之下，將公共預(yù)算置于“陽光”下，確保國家的“錢袋子”更加安全，有利于實(shí)現(xiàn)人民群眾依法有序參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。

5.進(jìn)一步細(xì)化決算匯編，提升預(yù)算決算的銜接度。一是要明確規(guī)范決算填報(bào)口徑。財(cái)政部門要先行做好決算底表，部門決算人數(shù)統(tǒng)一口徑，應(yīng)以單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為依據(jù)。二是要規(guī)范支出功能科目、細(xì)化經(jīng)濟(jì)科目的使用。強(qiáng)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出按單位業(yè)務(wù)內(nèi)容使用功能科目，細(xì)化經(jīng)濟(jì)科目口徑說明，使預(yù)算單位進(jìn)一步重視經(jīng)濟(jì)科目的使用。限制對使用支出經(jīng)濟(jì)分類科目下“其他”支出，逐步減少“其他”支出事項(xiàng)的使用范圍。三是要加強(qiáng)決算數(shù)據(jù)分析。建立與預(yù)算單位、財(cái)政部門內(nèi)設(shè)相關(guān)科室間的協(xié)作交流機(jī)制，發(fā)揮他們熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，促進(jìn)決算報(bào)表內(nèi)容更符合實(shí)際；建立信息機(jī)制，通過進(jìn)一步分析整理決算數(shù)據(jù)，及時總結(jié)反映決算中出現(xiàn)的新情況，促進(jìn)決算數(shù)據(jù)與預(yù)算編制有效銜接。

6.共同推進(jìn)，建立上下聯(lián)動的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)從各個環(huán)節(jié)增強(qiáng)對政府收支的行政控制和立法控制，實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督和問責(zé)。事前，由主管部門或?qū)I(yè)人士對政府各部門收支方案的合理性進(jìn)行評估；事中，由財(cái)政部門和立法機(jī)關(guān)對預(yù)算有效控制，財(cái)政部門作為預(yù)算的初步審查單位，應(yīng)重視預(yù)算的績效評估，對部門申報(bào)項(xiàng)目的必要性、可行性、績效目標(biāo)、項(xiàng)目內(nèi)容等進(jìn)行論證，提高資金安排的科學(xué)合理性，推進(jìn)政府預(yù)算公開進(jìn)程，促進(jìn)科學(xué)民主決策；事后，由審計(jì)部門對全口徑預(yù)算決算管理和效益情況進(jìn)行監(jiān)督。此外，還應(yīng)接受公眾、媒體的監(jiān)督，確保政府資金都用在刀刃上，讓公眾真正享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞