新年伊始，印尼原礦出口禁令的“第二只靴子”終于落地——1月12日起，原礦必須在本地冶煉或精煉后方可出口。但在2017年以前，66家礦業(yè)公司仍被允許出口包括銅、錳、鉛、鋅和鐵的精礦。消息出來，各方判斷基本一致：以印尼為重要礦產(chǎn)資源進(jìn)口來源地的中國未來可能面臨更大挑戰(zhàn)。由此延伸，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后再平衡重新啟動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)如何理解印尼的禁令、主動(dòng)迎接產(chǎn)業(yè)和要素資源整合的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？

資源禁令，印尼經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之需

印尼是世界第四人口大國，勞動(dòng)力規(guī)模和成本在東盟內(nèi)具有較明顯優(yōu)勢。印尼位于環(huán)太平洋火山帶，地質(zhì)運(yùn)動(dòng)活躍，自然資源豐富，有熱帶寶島之稱。相應(yīng)地，礦業(yè)成為了外商投資印尼的傳統(tǒng)熱點(diǎn)行業(yè)，為印尼經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)崗位的創(chuàng)造和出口創(chuàng)匯提供了重要支持。隨著外資的不斷涌入，印尼的資源產(chǎn)業(yè)獲得了較大發(fā)展，成為包括中國在內(nèi)的一些國家資源進(jìn)口的重要來源國。在市場需求的推動(dòng)下，印尼資源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不缺乏資本，部分領(lǐng)域還出現(xiàn)了資本過剩。為了影響和引導(dǎo)資本的流向，既繼續(xù)發(fā)揮自身自然資源的優(yōu)勢，在國際貿(mào)易、投資中保持優(yōu)勢地位和較強(qiáng)吸引力，又推動(dòng)資本沿價(jià)值鏈向上移動(dòng)、增加產(chǎn)品出口的附加值，印尼政府開始調(diào)整與資源相關(guān)的宏觀政策。

盡管印尼政府早就開始對(duì)原礦出口不滿，但之前的政策并未真正實(shí)現(xiàn)其提高商品附加值、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)。限制出口的政策起初相對(duì)比較溫和，只是以提高部分資源產(chǎn)品稅率的方式增加企業(yè)出口稅收負(fù)擔(dān)。2012年5月，資源類產(chǎn)品出口限制的“第一只靴子”落下，印尼政府對(duì)65種礦產(chǎn)品出口加征20%的出口稅，并要求外資在印尼設(shè)立冶煉加工廠，收緊了對(duì)外資參與印尼資源產(chǎn)業(yè)的管控。

2014年初印尼政府發(fā)布的禁令，采用行政命令的方式限制未經(jīng)加工的資源產(chǎn)品出境。此項(xiàng)禁令涉及所有礦產(chǎn)品種類，即便有緩沖期也并不長，基本封鎖了資源品未經(jīng)加工直接出境的通道，迫使外資在印尼投向礦產(chǎn)品的冶煉廠，從而強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)自身資源產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。印尼也希望通過升級(jí)實(shí)現(xiàn)技術(shù)提升和產(chǎn)業(yè)工人技能的提高。

影響幾何？各方博弈的幾種結(jié)果

中國經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，不僅由于中國貨物貿(mào)易出口已經(jīng)排在全球首位、進(jìn)一步增加出口面臨越來越突出的環(huán)境制約和資源制約，而且由于中國需要通過改革開放來促進(jìn)內(nèi)部組織和市場的進(jìn)化。21世紀(jì)初至2008年間，全球經(jīng)濟(jì)處于上升通道，生產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，資源要素進(jìn)口需求廣泛。旺盛的市場需求導(dǎo)致全球能源價(jià)格呈現(xiàn)持續(xù)上升，進(jìn)一步刺激了投資者的購買欲。

印尼是全球最大的鎳礦出口國，也是重要的鋁土礦出口國之一，還是銅、錫、鉛、鋅和錳礦的重要出口國。目前，印尼已經(jīng)成為中國資源的重要進(jìn)口國，其中尤以鎳和鋁土的需求最大。中國經(jīng)濟(jì)所需鎳礦儲(chǔ)量小且品位較低，對(duì)進(jìn)口依賴性較強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中國鎳礦需求約為6500萬噸，其中一半以上來自印尼。印尼的紅土鎳礦一直是中國鎳生鐵冶煉的主要原料。鎳是不銹鋼制品的重要原料，而該制品目前正廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)、生活領(lǐng)域。印尼同時(shí)也是中國鋁土礦的重要來源國，而鋁合金在金屬鋁冶煉、水泥、研磨材料等領(lǐng)域有著廣泛的用途。印尼政府的此項(xiàng)政令勢必對(duì)中國原材料的進(jìn)口以及相關(guān)類別產(chǎn)品的生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。但根據(jù)各方的不同應(yīng)對(duì)，印尼禁令造成的主要影響可能有所不同：

首先，依賴于從印尼進(jìn)口原料進(jìn)行冶煉的煉廠面臨原材料匱乏的問題，進(jìn)而可能造成生產(chǎn)開工不足。如果企業(yè)能夠從其他產(chǎn)地繼續(xù)獲得進(jìn)口，可能需要付出更高的進(jìn)口成本、從而被迫提高成品價(jià)格。當(dāng)成品價(jià)格高于國際市場價(jià)格時(shí)，中國冶煉廠的生產(chǎn)就失去意義。較大的冶煉廠可能保有一定庫存，或以長期協(xié)議方式獲得原料進(jìn)口的價(jià)格優(yōu)勢。因此，這可能導(dǎo)致中國鎳礦石、鋁土礦石冶煉廠的整合，一部分企業(yè)會(huì)倒閉。不過，因此類冶煉廠而造成的對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的負(fù)面影響也相應(yīng)減弱。

其次，印尼本土的冶煉企業(yè)在礦石供應(yīng)上獲得更好保障，從而有助于降低原料成本、在價(jià)格上形成更大優(yōu)勢。為了保障其原料，原有的礦石進(jìn)口企業(yè)紛紛加大在印尼冶煉環(huán)節(jié)的投資，促進(jìn)了印尼相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)了具備相關(guān)技能的產(chǎn)業(yè)工人，增加了印尼出口產(chǎn)品的附加值和總收入。但是，由于金屬冶煉廠對(duì)水資源、電力的需求較大，對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響不小，可能增加印尼電力供應(yīng)壓力，并造成更多的工業(yè)污染。

第三，原有的資源進(jìn)口國實(shí)施創(chuàng)新科技戰(zhàn)略，通過研發(fā)減少對(duì)相關(guān)資源的需求，從而降低對(duì)印尼出口的資源類商品的需求。在供求關(guān)系的作用下，即便印尼提升了出口資源類商品的加工程度，也不一定能夠獲得更大的利潤。日本在中國對(duì)稀土資源出口采取政策調(diào)整時(shí)，就綜合使用了包括從其他國家購入稀土原料、加強(qiáng)技術(shù)改造和創(chuàng)新以減少對(duì)稀土的依賴性等措施，產(chǎn)品生產(chǎn)并未受到根本影響。

轉(zhuǎn)型升級(jí)，中國經(jīng)濟(jì)的應(yīng)對(duì)之策

一般而言，一國采取措施管理其自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)屬于內(nèi)部事務(wù)，但在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，可能會(huì)對(duì)其他國家產(chǎn)生外部影響。

印尼是世貿(mào)組織（WTO）的成員，應(yīng)該遵循其加入WTO時(shí)所做出的承諾。WTO第11條第1款規(guī)定，任何成員方不得以除了關(guān)稅、稅收或其他費(fèi)用的方式（無論采取配額、進(jìn)出口許可證或其他形式），對(duì)與另一成員方的出口或進(jìn)口進(jìn)行限制。第2款對(duì)于可能防止食品或其他出口方關(guān)鍵產(chǎn)品的做法允許例外。但是，印尼禁止特定類別產(chǎn)品出口的做法（即便設(shè)有過渡期），也不屬于WTO協(xié)議規(guī)定的例外，與其承諾不符。

然而，如果訴諸WTO進(jìn)行裁決，需要有一定的周期，且結(jié)果尚未可知。所以，中國有關(guān)各方更應(yīng)以此為契機(jī)，加速轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。

實(shí)際上，印尼出口各類資源的態(tài)度并未發(fā)生變化。例如，鎳礦作為印尼重要的資源，本身并不稀缺，即便以精煉礦方式出口，在未來也應(yīng)該能夠保持供應(yīng)。在基建投資放緩的局勢下，中國的鋼鐵企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩的困境，普通鋼鐵制品價(jià)格持續(xù)下跌，需要加大全球布局的力度。鋁廠同樣面臨困境，高能耗、水資源依賴和對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響使得其繼續(xù)運(yùn)行本已不符合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。環(huán)顧發(fā)達(dá)國家，盡管新日鐵牢牢把控著鋼鐵制品的高端市場，其生產(chǎn)車間卻污染很小、能耗很低，而產(chǎn)業(yè)鏈前端都放在國外。中國企業(yè)需要學(xué)習(xí)，加大對(duì)外投資的力度，尤其是符合印尼引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的投資更可能獲得多方支持，同時(shí)企業(yè)可能通過產(chǎn)業(yè)鏈的整合降低原材料成本的上漲。

中國與東盟在自貿(mào)區(qū)的平臺(tái)上有著廣泛而深入的合作。印尼包括電站、橋梁等不少重要基礎(chǔ)設(shè)施都有中國建設(shè)者的貢獻(xiàn)。打造“中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版”以及雙方均參與的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）協(xié)定，都為兩國間經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造了更為穩(wěn)定的預(yù)期?？梢酝苿?dòng)雙邊經(jīng)貿(mào)合作的深入，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈的配合，推動(dòng)技術(shù)和人員的交流，加大資金的支持，增加中國與印尼間合作的廣度和深度。對(duì)缺乏足夠?qū)嵙Α⒍唐趦?nèi)難以開展對(duì)外投資的冶煉企業(yè)來說，在增加對(duì)澳大利亞等國資源的關(guān)注力度的同時(shí)，也必須加速自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

畢竟，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和制造業(yè)升級(jí)的趨勢不會(huì)改變，環(huán)境和知識(shí)因素在未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然會(huì)占到更大的權(quán)重。

（作者為商務(wù)部研究院研究員）