近年來，全球能源治理日益成為全球治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)議題。除了IEA和OPEC等傳統(tǒng)國際能源機(jī)構(gòu)外，ECT（全球能源憲章）、IEF（國際能源論壇）、IPCC等國際能源協(xié)調(diào)機(jī)制也積極發(fā)出聲音，甚至以全球治理目的而成立的二十國集團(tuán)（G20）目前也成為全球能源對話的一個重要平臺。中國也在上述國際能源機(jī)構(gòu)和能源協(xié)調(diào)機(jī)制中積極發(fā)揮自己的作用，表達(dá)觀點(diǎn)和立場。

值得注意的是，頁巖油氣革命使全球能源格局開始出現(xiàn)一些新變化。這些新變化導(dǎo)致相關(guān)國家在國際能源問題上價值取向和行為方式有所改變，從而影響和推動著以發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國（IEA）和石油生產(chǎn)國（OPEC）之間博弈為核心的全球能源治理未來變化。為了更好地通過參與全球能源治理保障我國在能源方面的核心利益訴求，我們認(rèn)為，種種變化之中，如下三個變化值得格外關(guān)注。

IEA向“全球能源機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變

目前，全球能源治理架構(gòu)的基本格局是：美國和歐洲為主導(dǎo)的能源消費(fèi)國家利用IEA發(fā)揮影響，通過推動金融衍生品市場發(fā)展掌握了全球能源定價權(quán)，同時也積極利用G20/G8、WTO、ECT（全球能源憲章）、IEF（國際能源論壇）、IPCC等機(jī)制發(fā)出聲音，主導(dǎo)全球能源治理架構(gòu)的走向。

其次是主要石油生產(chǎn)國通過OPEC實(shí)現(xiàn)其維護(hù)產(chǎn)油國利益的政策訴求。俄羅斯作為全球重要的油氣生產(chǎn)大國，2009年開始也試圖通過天然氣輸出國組織（GECF）增強(qiáng)其影響力。中國、印度等新興的能源需求大國則長期游離于有影響力的國際能源組織之外（既不是能源需求國組織的成員國，也不是能源生產(chǎn)國組織的成員國），維護(hù)自己利益主要采取與相關(guān)能源出口國進(jìn)行雙邊談判的方式，同時也通過各種能源協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)布自己的聲音。

在各類國際能源機(jī)構(gòu)和能源協(xié)調(diào)機(jī)制中，國際能源署（IEA）和石油輸出國組織（OPEC）的執(zhí)行力最強(qiáng)，從而影響也最大。因?yàn)檫@兩個機(jī)構(gòu)的成員價值目標(biāo)取向一致，成員國愿意為實(shí)現(xiàn)共同的價值目標(biāo)采取一致行動，這是IEA和OPEC具有行動力和影響力的關(guān)鍵和前提。

其他的機(jī)構(gòu)或機(jī)制，與G20/G8、ECT、IEF等，由于缺乏這兩個關(guān)鍵前提，其權(quán)威性、代表性都高于IEA和OPEC，但行動力和影響力卻相差甚遠(yuǎn)。由歐盟發(fā)起和主導(dǎo)的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），雖然表面上獲得了幾乎所有國家的支持而影響力很大，但由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家減排責(zé)任分擔(dān)分歧太大，遲遲難以達(dá)成具有可操作性的協(xié)議和方案。

面對其成員國能源供需格局變化，以及各國對氣候變化的關(guān)注上升，作為發(fā)達(dá)的能源消費(fèi)國組織的IEA不斷努力擴(kuò)大其成員范圍和職能，謀求在未來全球能源治理架構(gòu)中繼續(xù)占據(jù)領(lǐng)先位置，甚至成為真正的“全球能源機(jī)構(gòu)”。為此，IEA一方面長期表示歡迎中國、印度等新興能源消費(fèi)大國和俄羅斯等能源生產(chǎn)大國加入IEA，另一方面也一直在嘗試在氣候變化等能源環(huán)境問題方面發(fā)揮更大的作用。

比如，早在2011年，IEA官員就表示，IEA最適合承擔(dān)對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家減排的MVR（可測量、可報告和可核證三原則）工作，因?yàn)橹挥蠭EA才有能力對所有國家的能源電力數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析。

然而，需要注意的是，即使今后IEA修改了其加入門檻條件而擴(kuò)大其代表性，但隨著價值目標(biāo)不完全一致的成員方加入，IEA的一致行動力不可避免地將下降。而且適用現(xiàn)有成員國的協(xié)調(diào)行動機(jī)制，如危機(jī)時分享石油的應(yīng)急機(jī)制，不可能適用于所有新成員。因?yàn)椤白詣臃窒怼钡那疤崾歉叨刃湃?，而俄羅斯、中國顯然與IEA現(xiàn)有成員國之間在這方面還沒有建立起足夠的信任。

能源安全被氣候變化問題取代

自1960年主要石油生產(chǎn)國成立OPEC、1974年OECD國家成立IEA以后，全球能源治理基本圍繞發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國和石油生產(chǎn)國之間的博弈展開。從1974年IEA成立到20世紀(jì)末，OECD國家石油消費(fèi)占全球的份額一直保持在六成以上，是世界最重要的石油消費(fèi)集團(tuán)。而OPCE成員國石油產(chǎn)量占全球份額，除了上世紀(jì)80年代持續(xù)八年的兩伊戰(zhàn)爭和1990年的第一次海灣戰(zhàn)爭期間外，基本都保持在40%以上，是世界最重要的石油生產(chǎn)集團(tuán)。

這兩大集團(tuán)作為供需雙方，雖然不時互有爭斗，但卻難以分割，且有共同的追求目標(biāo)：能源安全。對石油消費(fèi)國來說是“進(jìn)口安全”，對生產(chǎn)國來說是“出口安全”。石油生產(chǎn)和供應(yīng)的中斷對供需雙方都會帶來嚴(yán)重不利的后果。因此，“能源安全”就順理成章地成為全球能源治理的主流價值目標(biāo)。

然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，始于1995年的國際氣候談判影響日增。目前已經(jīng)有90%的聯(lián)合國成員國和3000多家國際組織參與到國際氣候談判之中。雖然發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，大國與小國之間由于立場差異巨大，自《京都議定書》之后的多次談判均未達(dá)成任何具有操作性的協(xié)議，但這并不妨礙氣候變化問題越來越成為全球能源治理中最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

我們知道，歐盟是國際氣候談判的最初發(fā)動者和全球減排最主要的推動力量。歐盟這么做，不是因?yàn)樗暗赖赂呱小?，根本原因是其上世紀(jì)90年代中后期以來能源需求增長放緩甚至下降，大大降低其對能源安全的焦慮。

根據(jù)BP的數(shù)據(jù)，歐盟1996年-2012年天然氣消費(fèi)年均增長率僅為0.5%。石油消費(fèi)2006年再次進(jìn)入絕對量下降階段，2006年-2012年均減少2.7%。

在這種情況下，歐盟以氣候變化（環(huán)境問題）作為其參與全球能源治理的價值訴求，可以獲得“一箭雙雕”的效果：一方面，歐盟在全球能源治理架構(gòu)中獲得道德優(yōu)勢，從而主導(dǎo)全球能源治理架構(gòu)的未來走向;另一方面，還可以使本國選民同意增加對可再生能源補(bǔ)貼，提高可再生能源比重，降低化石能源比重，最終增強(qiáng)歐盟的能源安全。

從進(jìn)入21世紀(jì)以來全球能源治理的走向看，歐盟的這一策略是成功的。2008年國際金融危機(jī)后，歐盟因內(nèi)部經(jīng)濟(jì)問題推動溫室氣體減排的步伐雖有所放慢，但方向未變。

美國自奧巴馬政府上臺后在國際氣候談判中的消極立場有所改變，但其在落實(shí)減排承諾方面進(jìn)展不大。

值得注意的是，近期美國政府開始在化石燃料電廠的CO2排放標(biāo)準(zhǔn)方面制定了更為激進(jìn)的政策。2013年9月20日，美國環(huán)保署公布了未來新建發(fā)電廠碳排放標(biāo)準(zhǔn)的最新提案。新標(biāo)準(zhǔn)要求任何在美國境內(nèi)新建的煤炭發(fā)電廠，必須滿足每兆瓦時發(fā)電量的CO2排放量不高于1100磅（1磅約合0.454千克）。根據(jù)該提案建議，如果新建燃煤電廠未配備碳捕捉和封存（CCS）設(shè)備，將被禁止建設(shè)。

然而，這一政策本質(zhì)上具有一定的“作秀”成分。因?yàn)槊绹搸r氣革命后，天然氣的低價格使天然氣發(fā)電快速替代煤電。限制煤電既占據(jù)了減排上的“道德高位”，同時對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也沒有實(shí)質(zhì)影響。

美國立場轉(zhuǎn)變的背景同樣來自美國能源供需格局的重大變化。一方面，頁巖油氣革命使美國油氣產(chǎn)量自2008年明顯出現(xiàn)增長拐點(diǎn)：2008年-2013年間，美國石油和天然氣產(chǎn)量五年分別增長了47.6%和20.5%，年均增長速度分別為8.1%和3.8%。另一方面，美國石油消費(fèi)在2005年達(dá)到半個世紀(jì)以來的新高后開始呈現(xiàn)明顯下降趨勢。2008年國際金融危機(jī)加速了這一趨勢。

2008年-2013年的五年間，美國石油年消費(fèi)絕對量下降了5.1%，年均遞減1%。石油消費(fèi)和產(chǎn)量的此消彼長導(dǎo)致同期美國石油凈進(jìn)口大幅減少，五年間年凈進(jìn)口量下降了33%。預(yù)計到2016年以北美范圍內(nèi)安全可獲得的石油凈進(jìn)口量計算，美國進(jìn)口依存度將下降到20%左右。如果考慮到天然氣對石油的部分替代（如發(fā)電、LNG汽車等），石油對外依存度還有進(jìn)一步下降的可能。

美國能源安全狀況的大幅度好轉(zhuǎn)為美國的全球戰(zhàn)略和參與全球能源治理提供了更加廣闊的空間，與歐盟爭奪在氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，重新占領(lǐng)道德制高點(diǎn)就成為其合理的選擇。因此，在全球能源治理架構(gòu)的兩大主導(dǎo)力量——美國和歐盟——共同推動下，氣候變化已經(jīng)逐漸取代能源安全成為未來全球能源治理的主流價值目標(biāo)。

可能危及WTO自由貿(mào)易原則

歐美發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的全球能源治理價值觀未來從能源安全轉(zhuǎn)向氣候變化很可能危及目前的WTO自由貿(mào)易原則，從而嚴(yán)重影響中國的貿(mào)易利益。

從歐盟和美國在多輪氣候變化談判中的表現(xiàn)可以清楚看到，它們很希望中國對全球減排做出“巨大貢獻(xiàn)”，但根本不考慮中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力。為了最終實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，歐美甚至不惜破壞WTO的自由貿(mào)易原則。這一點(diǎn)在2009年12月召開的哥本哈根談判前已出現(xiàn)端倪。

2009年6月，美國眾議院以微弱優(yōu)勢通過了美國歷史上第一個限制溫室氣體排放的“氣候法案”——《美國清潔能源與安全法》。該法案授權(quán)美國總統(tǒng)從2020年起針對一些快速發(fā)展卻沒有盡到足夠努力減少自身溫室氣體排放的國家，采取“邊境調(diào)節(jié)”措施課征懲罰性的“碳關(guān)稅”。在當(dāng)年底的哥本哈根談判中，因?yàn)榉制缇薮?，歐盟和美國表示要采取單邊主義貿(mào)易措施對發(fā)展中國家的產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)施限制。

2011年12月，歐盟最高法院規(guī)定自2012年起對外國航空公司征收碳排放關(guān)稅。所有外國航空公司的定額為2010年碳排放量的85%，超出部分將征收碳排放關(guān)稅。由于受到歐盟以外的主要大國，包括美國、中國、俄羅斯等國的反對，歐洲議會環(huán)境委員會投票決定暫停向外國航空公司征收碳排放稅。

不過，根據(jù)媒體報道，歐盟最近再次決定，2014年3月起向外國航空征收航空碳稅。

短期內(nèi)，美國不會對其進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”，因?yàn)樵谀壳爸忻蕾Q(mào)易格局中，征收碳關(guān)稅損害的是雙邊利益。而且美國法律也規(guī)定從“2020年才開始啟動這一條款”。然而，隨著美國主導(dǎo)的TPP自由貿(mào)易談判的推進(jìn)，以及東南亞等國對中國替代產(chǎn)品的興起，對美國來說，運(yùn)用“對中國進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅”這一根大棒在國際談判中對中國施壓的效果將越來越明顯，而且其對中國產(chǎn)品征收碳關(guān)稅“利大于弊”的時點(diǎn)一定會到來。

我國作為全球新興能源需求大國是全球能源治理架構(gòu)中不可缺少的角色，幾乎所有的國際能源機(jī)構(gòu)和各類協(xié)調(diào)機(jī)制都積極邀請參加或與中國保持密切聯(lián)系。似乎缺少中國的參與，任何國際能源機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制的“全球性”就大打折扣。然而，我們需要在這種“熱鬧”場面之下保持一份清醒的認(rèn)識。

一是要清醒認(rèn)識到未來全球能源治理變化趨勢總體上對中國等新興發(fā)展大國是“弊大于利”。

二是要清醒認(rèn)識到我國作為一個能源需求處于上升階段的發(fā)展中大國，其核心利益訴求與美國和歐盟主導(dǎo)的全球能源治理的主流價值觀存在差異。

現(xiàn)階段，能源安全依然是我國參與全球能源治理的核心價值目標(biāo)。這就決定了，雖然積極與現(xiàn)有國際能源機(jī)構(gòu)交流合作，參加各種國際能源對話是必要的，但單純通過加入以歐美為主導(dǎo)的國際能源機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)制，并不能自動實(shí)現(xiàn)我國在能源領(lǐng)域的“核心利益訴求”。對此局面，我國應(yīng)有清醒認(rèn)識、長遠(yuǎn)謀劃和應(yīng)對措施。