流動(dòng)人口和農(nóng)民工的概念有所區(qū)別，排除短期旅游和探親度假人口，我國(guó)目前有約1.66億跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出打工的農(nóng)民工，還包括7900萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)就業(yè)的常住人口，總數(shù)大約在2.45億。要理解流動(dòng)人口問(wèn)題形成，首先要理解公共服務(wù)供給和戶籍制度之間的關(guān)系。

我國(guó)公共服務(wù)供給和戶籍制度的關(guān)系有以下幾個(gè)重要特點(diǎn)：一是公共服務(wù)是按照戶籍來(lái)提供;二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的水平不同;三是公共服務(wù)的供給反映出地區(qū)和城市間的差距;四是農(nóng)村集體的公共服務(wù)供給和福利是按照村莊劃分的。

事實(shí)上，戶籍流動(dòng)的障礙，不僅僅體現(xiàn)在農(nóng)民不易進(jìn)城，其實(shí)城里人也進(jìn)不了農(nóng)村，因?yàn)榇迩f的土地是有限的，由土地而衍生出來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)供給只能在村莊成員間分配。村莊之間的戶籍也不能對(duì)換，因?yàn)榇迩f間的福利水平也有很大的差距。

近些年，圍繞戶籍制度改革進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，考慮到就地就業(yè)、土地升值、集體福利以及其他一些對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠政策，外加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益等因素，城市近郊的農(nóng)民進(jìn)城的愿望大幅度降低。在許多城市的郊區(qū)，許多農(nóng)民實(shí)際上不愿意進(jìn)城。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年，城鄉(xiāng)矛盾發(fā)生了變化，區(qū)域間、城市間的發(fā)展差距也越來(lái)越大，城市間的戶口對(duì)換也越來(lái)越困難。北京的“北漂”、上海的“海漂”、廣州的“廣漂”等反映出來(lái)流動(dòng)人口問(wèn)題不僅關(guān)涉農(nóng)民工，還關(guān)涉相當(dāng)一大批城市間的流動(dòng)人口。

研究流動(dòng)人口和公共服務(wù)供給之間的關(guān)系，不能僅僅局限于農(nóng)民進(jìn)城這一個(gè)方面，更需要研究阻礙人口要素流動(dòng)的各種區(qū)域化、板塊化等公共服務(wù)供給模式問(wèn)題。只有這些問(wèn)題的解決，才能有助于從制度上消除人口流動(dòng)的各種限制性因素，真正地促進(jìn)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、城鎮(zhèn)間，甚至農(nóng)村間的各類要素按照市場(chǎng)化規(guī)律進(jìn)行流通，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。而關(guān)鍵在于未來(lái)將進(jìn)行的戶籍管理制度改革，能否真正打破現(xiàn)有的公共服務(wù)和福利供給格局。

從另一個(gè)方面看，為什么解決流動(dòng)人口的戶籍問(wèn)題非常難？回答這一問(wèn)題，要求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式進(jìn)行認(rèn)真研究。很多學(xué)者把過(guò)去30年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力完全歸于市場(chǎng)，是還沒(méi)有研究透這一問(wèn)題。

實(shí)際上，在中國(guó)特定的體制條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府和市場(chǎng)的雙重作用有關(guān)。政府的主要作用是壓低要素價(jià)格，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在市場(chǎng)化條件下的低成本競(jìng)爭(zhēng)。所謂低成本包括土地成本、勞動(dòng)力成本，還有環(huán)境成本等，這些單靠企業(yè)是做不到的。

為什么近年來(lái)勞動(dòng)力價(jià)格不斷上漲，但各類投資的幅度沒(méi)有大幅度下降。原因除了政府壓低土地價(jià)格之外，還因?yàn)檎ㄟ^(guò)降低公共服務(wù)成本從而降低企業(yè)成本。流動(dòng)人口因其流動(dòng)性特征，在繳納社保和享受公共服務(wù)上，都很少得到流入地政府的關(guān)注。所以企業(yè)少繳納了原本應(yīng)為流動(dòng)人口交的社保部分，有利于降低運(yùn)營(yíng)成本。

此外，城市減少公共服務(wù)支出對(duì)降低城市發(fā)展的成本也有利。所以不管在公開(kāi)還是私下的場(chǎng)合，幾乎沒(méi)有城市愿意放開(kāi)戶籍限制，都不想把財(cái)政的一部分拿出來(lái)解決流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出問(wèn)題。

過(guò)去相關(guān)政府部門和學(xué)術(shù)界研究流動(dòng)人口問(wèn)題、戶籍制度和農(nóng)民工問(wèn)題，更多是從農(nóng)村的角度考慮。但是各流入城市的決策者們認(rèn)為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位已經(jīng)式微。因而，站在城市的角度提出解決城市發(fā)展問(wèn)題的辦法，可能更會(huì)受到政策決策者的重視。

許多城市的政府認(rèn)為要提高城市公共服務(wù)支出水平，重點(diǎn)在于城市人口結(jié)構(gòu)的精英化。很多城市的落戶政策條件十分苛刻。比如廣東、江浙的一些城市，要求勞模、技工、副教授、博士生才有資格在城市落戶，而北京市在這些基礎(chǔ)之上，甚至對(duì)年齡還提出了苛刻的要求，如博士生要35歲以下、碩士生27歲以下、本科生25歲以下等等。種種附加條件，無(wú)非是使城市人口趨于精英化。這使得大量低收入外來(lái)流動(dòng)人口被長(zhǎng)期排斥在城市的公共服務(wù)范疇之外。這種觀念已經(jīng)深深地植根于城市政府的決策者的既定思維模式中。

許多城市，特別是一些特大城市，提出的控制人口的政策旨在減少公共服務(wù)支出。但是通過(guò)研究城市的人口結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，北京實(shí)行控制人口政策30年，人口卻一直沒(méi)有停止增長(zhǎng)。這是因?yàn)榫㈦A層進(jìn)入城市后，需要更多的服務(wù)人群滿足其需求。精英人口的增長(zhǎng)帶來(lái)外來(lái)人口的同步增長(zhǎng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。但是城市決策者對(duì)這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有重視。

由于城市決策者缺乏重視，導(dǎo)致城市缺乏熟練的服務(wù)業(yè)人員和熟練技工。鑒于城市沒(méi)有給流動(dòng)人口提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共服務(wù)供給，45歲以上擁有熟練勞動(dòng)技能的流動(dòng)人口選擇了返鄉(xiāng)。如果他們能在城市里享受公共服務(wù)，他們的勞動(dòng)技能反過(guò)來(lái)有助于大幅度提高城市的公共服務(wù)水準(zhǔn)。

香港的政策就是一個(gè)良性循環(huán)的例子。在香港，解決長(zhǎng)期居住證只要求七年的崗位服務(wù)歷史。滿足這一條件一方面說(shuō)明崗位有需求，另一方面服務(wù)七年標(biāo)志著勞動(dòng)者進(jìn)入了技能熟練期，可以提供更好的服務(wù)。

流動(dòng)人口背井離鄉(xiāng)，放棄了安逸的生活條件，敢于在流動(dòng)中尋找自己的未來(lái)，敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在任何一個(gè)國(guó)家，這些人口是最具有創(chuàng)造力的，而他們也為所就業(yè)的城市帶來(lái)新鮮血液，注入了人口的活力。流動(dòng)人口的大量返鄉(xiāng)還使得城市遺憾地失去了一個(gè)富有活力的人口群體的價(jià)值。

解決流動(dòng)人口的問(wèn)題，需要改革戶籍管理制度，更需要深入研究這一積累了30年甚至是50年的問(wèn)題，研究已經(jīng)固化的城鄉(xiāng)、城際以及村莊間的利益格局。改革不僅僅是政府的決策，還要顧及所關(guān)涉的戶籍居民，顧及更多的既得利益者。

因此，研究有序合理地推進(jìn)戶籍管理制度改革和流動(dòng)人口市民化問(wèn)題，是一個(gè)長(zhǎng)期的課題。眼前的重點(diǎn)是，在流動(dòng)人口問(wèn)題突出的大城市和特大城市，改變采取排斥和控制外來(lái)流動(dòng)人口的方法，改革應(yīng)該在這些城市率先突破。