新一屆政府刮起的反腐風(fēng)暴，已經(jīng)查處30余位省部級官員，包括公安部、國家發(fā)改委、國資委等中央機關(guān)，以及江蘇、湖北、四川、江西、海南等各省地方大員，遠距北京3000多公里的新疆政壇亦被撼動。

2013年12月27日，中紀委監(jiān)察室官方網(wǎng)站披露，“政協(xié)第十二屆全國委員會經(jīng)濟委員會副主任楊剛涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受組織調(diào)查?！弊?010年12月由烏魯木齊市委書記任上調(diào)往北京，他在新工作上任職尚不足兩年。

出生于1953年的楊剛，自1969年參加工作起，在疆任職超過40年。作為最早一批的兵團子弟，籍貫河北藁城的楊剛，很小就隨父在新疆生活。由于其父在“文革”期間受到?jīng)_擊，楊剛年輕時并不平順，作為普通農(nóng)工生活五年多后，受益于“文革”后期落實干部政策，時年22歲才得以進入新疆鐵工局三團擔(dān)任測量員。

1982年從新疆大學(xué)政治理論專業(yè)畢業(yè)后，楊剛進入新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，從此仕途平順，直到1991年在農(nóng)八師副師長任上結(jié)束兵團生涯，調(diào)往共青團新疆維吉爾自治區(qū)委員會任副書記。1993年10月，楊剛調(diào)任吐魯番地委副書記，半年后升任正職。期間，楊剛曾赴中央黨校參加中青年干部培訓(xùn)，1997年升任自治區(qū)黨委組織部副部長。不過此時的楊剛為人低調(diào)，即便在自治區(qū)參加會議時，也很少發(fā)言。

直到1999年11月就任烏市市委書記后，楊剛才顯露其強勢一面。普遍共識是，楊剛由此成為新疆地區(qū)真正的實權(quán)人物，且工作頗有成效。他主政烏市的七年，正是當?shù)貒蟾母锖统鞘邪l(fā)展最為迅速的時期。

同時，楊剛在城市建設(shè)方面所做的一系列決策，至今仍對烏市有著重要影響。2002年，他提出了建設(shè)生態(tài)園林城市的設(shè)想以及烏市城市擴展的主要思路：城市北擴和向東、西適度延伸。之后在“十一五”規(guī)劃編制期間，這一思路被修訂為“南限北擴，東延西進”，從此沿用至今。

不過在其治下，大規(guī)模的荒山與塌陷區(qū)治理涉及大量土地和利益，由此引發(fā)的問題始終存在爭議。

荒山承包“土政策”

2002年，在提出建設(shè)生態(tài)園林城市的同一時間，烏市出臺了《烏魯木齊市荒山綠化承包管理辦法》（下稱《管理辦法》），用于吸引單位和個人承包荒山進行綠化。其中最主要的條款為：“國有荒山等未利用地依法出讓給單位和個人進行造林、種草等生態(tài)建設(shè)的，可以減免土地出讓金。承包者擁有土地使用權(quán)和草木所有權(quán)，土地使用權(quán)50年不變?！鼻彝恋厥褂脵?quán)可流轉(zhuǎn)，可繼承，可續(xù)期。這一做法并沒有超出2000年出臺的《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干措施的通知》。

真正體現(xiàn)烏市“土政策”實質(zhì)的，是《管理辦法》第12條：“造林綠化面積與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地面積應(yīng)按比例同步增長，造林綠化面積不得低于總用地面積的70%?！?/p>

《財經(jīng)》記者獲得的多份《荒山綠化承包合同》中都有明確條款約定：“乙方在綠化面積占總用地面積70%的前提下，乙方享有30%的土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)?！?/p>

一份烏市國土資源局遞交給市政府的文件則建議，將某企業(yè)承包荒山的30%土地以綠化用地名義簽訂土地出讓合同，“土地出讓金每平方米5元，根據(jù)烏政發(fā)[2002]90號規(guī)定免收土地出讓金”。這一沒有明確體現(xiàn)在政策規(guī)定中的建議，實質(zhì)為土地零地價出讓。

作為《新疆維吾爾自治區(qū)關(guān)于西部大開發(fā)土地使用和礦產(chǎn)資源優(yōu)惠政策的實施意見》的承接性規(guī)定，《管理辦法》超出了上級行政機構(gòu)的規(guī)定。前者雖然提出生態(tài)建設(shè)用地中可劃出20%進行其他經(jīng)營，但比例相對較小，且明確為“按協(xié)議出讓最低價辦理出讓手續(xù)”。烏市則直接改為“減免”。

就在2001年，《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》強調(diào)，“任何單位和個人均不得減免和擠占挪用土地出讓金、租金等土地收益。對于低價出讓、租賃土地，隨意減免地價，擠占挪用土地收益，造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任?！?/p>

這一荒山承包綠化“土政策”正是由楊剛主導(dǎo)。接近荒山綠化承包項目的人士多認為，該政策制定之初，主要目的是為了改善烏市生態(tài)環(huán)境?！爱敃r的烏魯木齊跟現(xiàn)在完全不同，可以說是風(fēng)吹石頭跑，環(huán)境問題確實很嚴重。但政府部門又沒有這么多財力，只要有人愿意來搞綠化，政府就歡天喜地，甚至為此招商引資?！?/p>

與楊剛在國企改制問題上的行政能力一樣，烏市的荒山承包綠化突飛猛進。至2008年政策被叫停為止，共有105個單位及個人提出申請承包荒山從事綠化開發(fā)，規(guī)劃藍線總面積8120公頃；其中3588公頃完成綠化并通過驗收。

以此計算，其配套出讓的建設(shè)用地面積達1538公頃。

土地使用權(quán)范圍不明

如此大范圍的土地承包、流轉(zhuǎn)，難保不出問題。知情人士介紹，在荒山綠化承包政策實施過程中，很難說有嚴格的程序規(guī)定。雖然涉及規(guī)劃、林業(yè)、國土等多個部門，但常常是“市里主要領(lǐng)導(dǎo)說了算”。

當?shù)匾晃恍旁L局官員表示，自2006年起，因荒山綠化承包引發(fā)的信訪事件層出不窮。問題主要集中在土地使用權(quán)范圍不明確，“一地兩證”情況較多；不少企業(yè)出于經(jīng)濟利益超范圍占用土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，且不支付安置補償，用地矛盾突出；有企業(yè)獲得30%建設(shè)用地后將林地棄置，造成樹木大面積死亡，最終不得不由林業(yè)部門背上包袱。

在烏市東山區(qū)葛家溝村（后并入水磨溝區(qū)）就遇到一系列問題。2003年，經(jīng)村民委員會同意，該村將3000多畝荒山以50萬元價格承包給了新疆一龍房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱一龍公司）。雖然合同約定了承包范圍，并由一龍公司設(shè)置了界樁線。但2011年，一龍公司出示土地證稱，該村部分住宅區(qū)以及另兩位承包人已獲得50年使用權(quán)林權(quán)證的區(qū)域，亦屬其所有，并提起訴訟要求村民無條件遷出。

烏市規(guī)劃局出示的文件亦表明，上述區(qū)域確已被劃入一龍公司承包范圍，另兩位承包人種植的林地，亦被納入其綠化面積。

葛家溝村民委員會投訴稱，獲得1500畝建設(shè)用地使用權(quán)的一龍公司，用于建設(shè)別墅項目的建設(shè)用地，面積大于綠化土地，違反《管理辦法》規(guī)定，要求收回其荒山承包權(quán)。烏市綠化委員會辦公室于2012年回復(fù)，“該公司荒山綠化開發(fā)建設(shè)的歌林小鎮(zhèn)住宅小區(qū)項目，屬市城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門劃定的30%建設(shè)用地范圍，已辦理了相關(guān)手續(xù)，其建設(shè)審批手續(xù)齊全……我辦在今年的荒山綠化復(fù)驗工作中發(fā)現(xiàn)該公司已驗收合格的70%綠化面積復(fù)驗后未達標?！?/p>

烏市園林設(shè)計院一位曾經(jīng)參與荒山綠化驗收的工作人員透露，如上述邊綠化邊驗收、未綠化已驗收，甚至驗收已完成綠化仍未達標的情況并不鮮見?！岸因炇諞]有嚴格的標準，就連驗收辦法也是2008年才出臺的。”

“最嚴重的問題是，有些企業(yè)一哄而上，不是為了綠化，是為了搞房地產(chǎn)?！苯咏鄠€荒山綠化工程的一位知情人士指出，由于缺乏政策制約，企業(yè)在對荒山進行綠化時，往往以節(jié)約成本為第一選擇?！懊缒径歼x最便宜的，有些連最基本的灌溉系統(tǒng)都不建。撐過驗收，拿到30%的建設(shè)用地，就再也不管了?！?/p>

為了節(jié)省勞動力成本，有些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還通過政府關(guān)系，借“義務(wù)植樹”之名，動用企事業(yè)單位、學(xué)校等為自己的項目服務(wù)。“領(lǐng)導(dǎo)出面說，都是義務(wù)的，我們都給他們服務(wù)了多少次?！?/p>

甚至，還有企業(yè)簽訂承包協(xié)議后并不真正進行綠化，而是倒賣土地牟利。盡管《管理辦法》規(guī)定，承包土地面積50公頃以下的，應(yīng)在三年內(nèi)完成造林綠化任務(wù)；承包土地面積51公頃以上的，應(yīng)在五年內(nèi)完成造林綠化任務(wù)。造林綠化成活率和存活率不得低于85%。若達不到上述標準，“由市土地局按比例依法收回土地、補繳土地出讓金、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”。但是，這一規(guī)定沒有得到嚴格執(zhí)行?！敦斀?jīng)》記者獲得的一份文件顯示，一家來自石河子的房地產(chǎn)公司，于規(guī)定期限內(nèi)未能進行開發(fā)，卻“經(jīng)區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)批示同意”，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了另一家企業(yè)。

對于這樣的情況，前述知情人士憂心忡忡，“有些荒山綠化承包的項目，通過國家的綠化補償政策，申請項目，等于是地產(chǎn)商用政府的資源搞了綠化，自己免費獲得土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，最后又把那70%的包袱甩給政府?，F(xiàn)在出現(xiàn)的種種問題，也沒有拿出改造補救的方法?！?/p>

塌陷區(qū)治理爭議

在楊剛?cè)蝺?nèi)受到爭議的，還有烏市六道灣塌陷區(qū)治理。

所謂塌陷區(qū)，是指由人為挖掘或地質(zhì)運動產(chǎn)生的空洞，因其可能導(dǎo)致地陷而存在較大危險性。六道灣礦區(qū)是距離烏市城區(qū)中心最近也是最大的一片塌陷區(qū)域，距市政府直線距離僅700米。塌陷區(qū)總面積3900畝，其中，地質(zhì)變形區(qū)面積約2400畝。

2003年起，烏市政府下文部署六道灣—蘆草溝—西山、紅光山一帶較大范圍的煤礦采空區(qū)回填工作，要求辦礦企業(yè)實施回填。2005年，市政府提出了關(guān)停六道灣煤礦“搶救城市”的口號，成立“烏魯木齊塌陷區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，直接領(lǐng)導(dǎo)塌陷區(qū)綜合治理工作。至2007年，六道灣煤礦正式宣布關(guān)閉。伴隨城市向東延展，它已成為烏市建成區(qū)僅存的黃金地塊。

在政府部門大規(guī)模治理之前，一家新成立的企業(yè)，就已經(jīng)瞄準了六道灣。由趙純?nèi)绲攘税l(fā)起的新疆鴻遠投資有限公司（下稱鴻遠公司），于公司成立四個月后，迅速進駐這一區(qū)域考察，并在當年就完成了調(diào)研、資料收集和項目分析。2005年9月，其六道灣煤礦塌陷區(qū)荒山綠化改造建設(shè)項目被烏市政府正式批準立項。

這一項目總面積達3025畝，計劃在三年至六年實現(xiàn)2500畝荒山綠化，項目總綠化面積為76.7萬平方米，并在塌陷區(qū)以西1200畝區(qū)域內(nèi)建大型體育廣場，最終將六道灣建成集休閑、娛樂、健身為一體的綠色大型體育生態(tài)公園，計劃總投資1.8億元。

這一項目動用的免費勞動力規(guī)模更大，僅在2010年10月17日，就有來自政府機關(guān)和駐地部隊的1.1萬人投入義務(wù)植樹。

與普通的荒山綠化不同的是，除了地表綠化，對地下采空區(qū)的回填，方為塌陷區(qū)治理的重中之重。作為回報，這一項目建設(shè)用地面積占比高達40%。然而到2010年之前，鴻遠公司始終未對這一區(qū)域采取回填措施，仍然拿到了600多畝的建設(shè)用地使用權(quán)。而規(guī)劃中的休閑娛樂、旅游健身項目，大部分建成了房地產(chǎn)項目。

該公司股東亦在不斷變更，新疆建業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，以及自然人何某、于某先后被引入，又先后出局，直至2010年綠城房地產(chǎn)有限公司（下稱綠城）投資2550萬元成為占股60%的大股東。趙純紅（后更名為趙星如）與周姓商人分別占股35%和5%。

知名地產(chǎn)商的介入令六道灣項目名聲大噪，建于其配套用地的綠城·玉園（下稱玉園）住宅區(qū)，也售出了每平方米過萬元的烏市最高價，預(yù)售合同額達6億元。

然而合作僅僅兩年后，綠城與趙星如卻因種種矛盾對簿公堂。期間趙星如一度在浙江被警方批捕，綠城方面派往鴻遠公司的人員亦在烏市被查。由于工程建設(shè)主要由綠城負責(zé)，而公司印鑒卻為趙星如掌握，六道灣項目由此停工。

現(xiàn)年47歲的趙星如背景神秘，在工商登記資料中，她有兩份不同的簡歷：其一稱2003年前任職于烏魯木齊志豪商貿(mào)有限公司；其二稱1990年至2003年間任職新疆國際信托投資有限公司。也有官員稱，她原系烏市的一名公務(wù)員。

趙星如在處理六道灣項目糾紛的一年多期間，從未現(xiàn)身于業(yè)主面前，對綠城方面態(tài)度強硬，要求對方“凈身出戶”。直至2013年7月玉園復(fù)工，業(yè)主們才知道她已被查處，并在被查后主動交出了公司印鑒。

楊剛最后一次出現(xiàn)在公眾視線中，則是去年6月28日至7月1日，以國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局黨組副書記、副局長的身份，在黑龍江漠河考察質(zhì)檢工作。之后，他消失于公眾視野。