看守所立法工作正在爭論中步入正軌。根據(jù)十二屆全國人大常委會的立法計劃，看守所法屬于“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。草案目前正由公安部牽頭起草。

種種跡象表明，事關(guān)看守所制度的改善，正在推進中。不可忽視的背景是，現(xiàn)行看守所體制已跟不上當今的法治步伐，其諸多積弊早已是業(yè)界共識。尤其是1990年實施的《看守所條例》，運行至今24年從未修改，被廣為詬病。

同時，在2009年“躲貓貓”“喝水死”“洗澡死”等一系列在押人員非正常死亡事件爆發(fā)后，看守所體制之弊被輿論推至頂點，這個一向低調(diào)沉默的機構(gòu)不得不走到臺前自我解剖。

事實上，十數(shù)年間，有關(guān)看守所的法律法規(guī)的修改在緩慢推進?！缎淌略V訟法》于2012年再修時，將關(guān)于看守所的表述從原有的一處增加到十處。公安部早在2000年就啟動《看守所條例》的修訂，期間數(shù)易其稿，但最終被擱置。

一邊是討論熱火朝天，一邊是立法進程進展緩慢，原因在于，看守所的職能定位長期以來并未厘清，是服務(wù)偵查辦案還是平等服務(wù)訴訟，是仍由公安機關(guān)管理還是交由中立機構(gòu)掌控，仍待定論。但各方一個共識是，無論體制改革與否，看守所中立化勢必行之，只是形式、框架、尺度有待多方利益的衡平。

如今，行政法規(guī)《看守所條例》將升格為《看守所法》，或可為看守所的職能定位、權(quán)責歸屬帶來契機。

百年曲折發(fā)展

中國看守所立法，可追溯至光緒三十二年（1906年）。當年清廷將監(jiān)獄劃分為已決監(jiān)和未決監(jiān)，已決監(jiān)關(guān)押已決犯仍稱為監(jiān)獄，未決監(jiān)羈押待審的未決犯稱為看守所。從此，看守所便區(qū)分于監(jiān)獄，開始承擔其獨立的職能。

抗日戰(zhàn)爭時期，根據(jù)有關(guān)看守所立法的規(guī)定，看守所一類隸屬于公安機關(guān)，一類隸屬于司法機關(guān)。按照法律規(guī)定，此時的看守所不再是單純的羈押場所，同時還有教育改造犯人的特點。

國民黨執(zhí)政時期，政府制定了《羈押法》、《監(jiān)獄條例》，并于1946年1月19日制定公布了《看守所組織條例》，于次年6月10日施行。

與此同時，解放區(qū)政府創(chuàng)建了“聯(lián)合看守所”“聯(lián)合監(jiān)獄”“俘虜軍官教導隊”等機構(gòu)，構(gòu)成新的監(jiān)所體系。這時期的聯(lián)合看守所主要是用以收押各有關(guān)部門逮捕的日偽漢奸分子，對他們進行集中關(guān)押和審查，各級司法機關(guān)設(shè)置的看守所關(guān)押一般刑事犯罪未決犯。

1949年后，有關(guān)看守所的工作立法亦經(jīng)過多次變動。

1949年11月1日，司法部成立。當時，公安機關(guān)和法院均有自己的看守所，前者羈押被逮捕、拘留的反革命犯和其他刑事犯，同時監(jiān)管改造少數(shù)已決的短刑犯；后者則關(guān)押普通刑事案犯和公安機關(guān)移送起訴的案犯及已決待轉(zhuǎn)出的罪犯。

不過，一年后，1950年11月30日，時任司法部部長史良和公安部部長羅瑞卿聯(lián)合發(fā)文，將看守所交由同級公安部門接收。

1954年，根據(jù)《勞動改造條例》的規(guī)定，“對沒有判決的犯人應(yīng)當設(shè)置看守所給以監(jiān)管?！贝藭r看守所以中央、省、市、專區(qū)、縣為單位設(shè)置，由各級公安機關(guān)管轄，主要羈押未決犯和監(jiān)管二年以下徒刑、不便送往勞改隊執(zhí)行的罪犯。

首次具體明確看守所性質(zhì)、任務(wù)、工作原則的，是1962年12月4日公安部制定的《看守所工作制度》。長期關(guān)注看守所立法的西南政法大學教授高一飛對《財經(jīng)》記者指出，這一制度對犯人的收押、看守、提審、押解、生活等內(nèi)容作出了規(guī)定。

1979年，《看守所工作條例》頒布。1990年，《看守所條例》頒布實施，其中規(guī)定，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機關(guān)”，“被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管”。據(jù)此，看守所被確定為配合刑事訴訟系列活動的限制人身自由的場所，也是承擔部分刑罰的場所。

在當時立法的時代背景下，《看守所條例》條文中仍采用大量“人犯”的表述，出現(xiàn)頻率達71次?，F(xiàn)在來看，這與“無罪推定”的法治原則相悖，但條例仍一直適用至今。

現(xiàn)行看守所管理與執(zhí)法的法律依據(jù)除了屬于行政法規(guī)層級的《看守所條例》，還有公安部陸續(xù)頒布的有關(guān)管理與執(zhí)法的一系列部門規(guī)章、規(guī)定，如1991年10月5日頒布的《看守所條例實施辦法（試行）》，1998年4月頒布的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，2008年2月頒布的《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》，2009年5月頒布的《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》等。

除此之外，檢察機關(guān)基于對看守所執(zhí)法監(jiān)管情況的監(jiān)督，也頒布有規(guī)定。

這些法律法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)成了當下中國的看守所法制體系?？词厮?00多年的曲折發(fā)展史，也從根本上導致了現(xiàn)今看守所職能多元化的非正?，F(xiàn)象。

探究弊端根源

“覘見其監(jiān)獄之實況，可測國度之文野?！鼻迥┍O(jiān)獄改良時期，修律大臣沈家本就曾提出，一個國家監(jiān)獄運作的好壞，可以用來驗證一個國家的文明和進步。

作為刑事訴訟中對依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人和被告人進行羈押，保障刑事訴訟活動順利進行的場所，看守所在押人員的狀況也是一個文明程度的重要體現(xiàn)。

2009年2月發(fā)生在云南的“躲貓貓”事件，引起了看守所內(nèi)在押人員生存狀況的討論，也揭開了看守所體制之弊的蓋子?！靶逃嵄乒?、超期羈押、牢頭獄霸、深挖余罪”被認為是現(xiàn)行看守所存在的四大弊端，其根源是“偵羈合一”。

《看守所條例》規(guī)定，看守所以縣級以上的行政區(qū)域為單位設(shè)置，由本級公安機關(guān)管轄?！肮矙C關(guān)也是偵查辦案機關(guān)，所以看守所在羈押犯罪嫌疑人時難以保持中立，會盡可能地為偵查辦案提供便利?！比珖蓞f(xié)刑事專業(yè)委員會主任、北京京都律師事務(wù)所律師田文昌指出，本應(yīng)分離的偵查、羈押環(huán)節(jié)卻由于機構(gòu)設(shè)置糾纏在一起，“刑訊逼供”“超期羈押”“深挖余罪”等問題便在這種情境下出現(xiàn)。

同時，由于“深挖余罪”被默許為看守所監(jiān)管民警的重要考核指標之一，看守所長期以來被認為是公安機關(guān)的“第二偵查機構(gòu)”。

高一飛認為，1997年公安機關(guān)實行的“偵審合一”，又使看守所在深挖余罪方面充分發(fā)揮了作用。有些地方的公安機關(guān)還制定了關(guān)于在看守所偵查破案的規(guī)范性文件，這樣看守所名正言順地成為了偵查破案的“第二戰(zhàn)場”。

“一方面賦予看守所偵查的權(quán)力，另一方面又漠視犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利，甚至縱容或放任刑訊逼供或威逼利誘等手段，勢必導致犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利受到影響，侵害在押人員的應(yīng)有人權(quán)?！备咭伙w說。

在這種機制的催生下，看守所中一種名為“獄偵”的特殊“警種”開始出現(xiàn)，職能是通過安排線人，深挖其他在押人員的犯罪行為。2008年的數(shù)據(jù)顯示，全國監(jiān)管部門共深挖犯罪線索60萬余條，從中破獲刑事案件30萬余起，比上年分別增長12%和26%。監(jiān)管部門深挖破獲刑事案件數(shù)已占同期全國公安機關(guān)破案總數(shù)的12.6%。

在高一飛看來，深入看守所管理工作中的深挖余罪猶如一把雙刃劍，既發(fā)揮著打擊犯罪的作用，同時又對看守所的安全管理帶來隱患。

在2013年曝光的“浙江張氏叔侄冤案”中，浙江省高級法院稱，該案偵查機關(guān)違法使用獄偵耳目袁連芳采用暴力、威脅等方法參與案件偵查，獲取張輝有罪供述，同時又以袁連芳的證言作為證據(jù)，直接導致了這起冤案。

中國人民大學法學院教授陳衛(wèi)東認為，深挖犯罪是看守所服務(wù)于偵查機關(guān)的一種體現(xiàn)，這種職能定位上的非中立化或者附庸化，是導致看守所現(xiàn)行體制各種弊端的根源。陳衛(wèi)東并不贊同將根源歸結(jié)于“偵羈合一”，他認為“偵羈合一”只是問題表象，看守所的非中立化才是問題的實質(zhì)。非中立化不僅與“偵羈合一”的機構(gòu)設(shè)置相關(guān)，更與看守所職能定位相關(guān)。即便實現(xiàn)“偵羈分離”，只要看守所還將自身視為偵查機關(guān)的附庸，其中立化也無從保障，諸多弊病仍舊無法解決。

改革朝向中立

盡快推動看守所機制改革，是目前各方的共同夙愿。

立法是首要之舉?！啊犊词厮鶙l例》嚴重滯后當前司法實踐。在刑事司法流程中，看守所管理已經(jīng)成為推進司法文明最為薄弱的環(huán)節(jié)，相關(guān)立法亟待修改。”北京瑞豐律師事務(wù)所律師李方平說。2013年3月17日，李方平和另十名律師聯(lián)合建議全國人大常委會及國務(wù)院修改《看守所條例》。

實際上，早在2000年3月，公安部監(jiān)所管理局就成立工作小組啟動《看守所條例》的修訂工作。公安部為此多次召開座談會、調(diào)研、書面征求意見等。直到2009年1月，條例修訂被列入國務(wù)院二類立法計劃，由公安部起草（相關(guān)報道見《財經(jīng)》2013年第12期“看守所立法跬步推進”）。

但是2010年，《看守所條例（送審稿）》報送國務(wù)院提請審議后，便就此擱置。據(jù)《南方日報》報道，最終未通過的原因在于，全國人大法工委考慮到《立法法》規(guī)定，限制人身自由的強制措施及訴訟制度，只能制定法律。

陳衛(wèi)東也指出，《看守所條例》的法律位階較低，不符合《憲法》和《立法法》的要求，與看守所的職能以及在人權(quán)保障方面的重要性地位不符。

在如今《憲法》三修、《刑事訴訟法》兩修的時代背景下，《看守所條例》暴露出越來越多的問題。

比如，新的《刑事訴訟法》、《律師法》均規(guī)定，律師在偵查階段可以會見犯罪嫌疑人，但《看守所條例》規(guī)定在審判階段律師才能會見，兩者明顯沖突。

又如，新《刑事訴訟法》嚴禁刑訊逼供，確立了不得強迫任何人自證有罪，非法證據(jù)排除和訊問全程錄音錄像等規(guī)則，但在現(xiàn)行《看守所條例》里多為空白。陳衛(wèi)東認為，新《刑事訴訟法》賦予了看守所在遏制酷刑和保障辯護權(quán)等方面的重任。這些重任的完成，需要看守所在職能定位、權(quán)力運作機制等各方面做出相應(yīng)的調(diào)整。

此外，以往看守所管理制度機制的落后，對在押人員訴訟權(quán)利以及生活處遇保障的不利，也與新《刑事訴訟法》的期望并不一致。

雖然《看守所條例》的修訂工作一度停滯不前，不過，作為主管部門，公安部對其配套相關(guān)規(guī)章的制定工作一直進行。

根據(jù)公安部編制的《公安部現(xiàn)行有效規(guī)章及規(guī)范性文件目錄》和《公安部決定廢止的規(guī)范性文件目錄》，截至2010年11月，有關(guān)監(jiān)所管理的規(guī)范性文件就有70件，其中大部分針對看守所的管理與執(zhí)法。

公安部一位官員稱，2009年以來，公安部監(jiān)管局一方面參與《看守所條例》的修訂工作，另一方面依據(jù)憲法、法律和政策，對看守所執(zhí)法管理制度以及體制機制問題進行調(diào)查研究，已經(jīng)形成比較完備的制度體系，一些重要的被實踐證明行之有效的制度已被上升為修改后《刑事訴訟法》的法律規(guī)范固化下來。同時，公安部近些年來還建立了生活健康權(quán)利保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)利保障制度、防止刑訊逼供制度等系列保障在押人員權(quán)利的制度，這些制度的實施讓看守所發(fā)生了一些良性變化。其統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱，2009年以來，全國看守所內(nèi)沒有發(fā)生刑訊逼供案件。

“隨著物理條件等各方面得到改善，在看守所內(nèi)發(fā)生刑訊逼供不大可能。而且，隨著訊問場所的固定化以及對在押人員提外審的要求更為嚴格、規(guī)范，在一定程度上也有助于避免羈押場所外刑訊逼供的發(fā)生。”陳衛(wèi)東認為，變化中最為重要的是，看守所的職能定位正在由服務(wù)辦案機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槠降确?wù)訴訟，其中立性在逐步增強。

歸屬之爭未平

在立法的爭論中，看守所的歸屬問題一直是無法回避的焦點話題。不少法律學者認為，應(yīng)將看守所徹底從公安機關(guān)剝離，效仿監(jiān)獄系統(tǒng)改革納入司法行政管理。

“現(xiàn)行看守所的管理體制和功能設(shè)置，使得看守所很難在保障被羈押人員權(quán)利與待遇方面有所作為，在遏制看守所刑訊逼供、超期羈押，保障在押人員會見律師的權(quán)利等方面，只能寄希望于公安機關(guān)本身的自我監(jiān)督?！备咭伙w說。

從歷史演變來看，看守所與監(jiān)獄同樣作為羈押的場所，從產(chǎn)生到發(fā)展期間便一同作為監(jiān)管系統(tǒng)中重要的組成部分。1983年，監(jiān)獄機關(guān)在監(jiān)管體制改革工作中被移交給司法行政部門管轄，致使看守所與監(jiān)獄分離，分歸兩家管轄。

高一飛介紹，實際上，當時看守所原本也在移交司法行政管轄的考慮之內(nèi)，但時值“嚴打”，中央考慮看守所在公安機關(guān)管轄下會給刑事訴訟的順利進行帶來方便，況且當時司法部剛剛成立，接收能力有限，遂決定延緩對看守所的轉(zhuǎn)交。此狀態(tài)延續(xù)至今。

高一飛認為，司法行政機關(guān)在負責監(jiān)獄的運行方面，主要涉及《刑法》的執(zhí)行，相對于公安機關(guān)而言更加中立。因此，將看守所移交給司法行政機關(guān)管轄，能對偵查權(quán)進行制約，保障在押人員的人權(quán)。在實踐中，司法行政機關(guān)與公安機關(guān)同屬政府內(nèi)部的部門，對于看守所的隸屬關(guān)系改變僅涉及系統(tǒng)內(nèi)部改革，在人員編制和預(yù)算問題上不存在較大困難。同時，司法行政機關(guān)將近30年的監(jiān)獄管理工作經(jīng)驗也使得其能夠勝任對看守所的管理。

在“躲貓貓”事件后的全國“兩會”上，中國社會科學院社會發(fā)展研究院研究員劉白駒曾提交關(guān)于制定《看守所法》的提案。他也認為，看守所改由司法行政部門管轄后，司法行政部門與公安機關(guān)互相配合，互相制約，有利于而不是妨礙偵查工作的合法進行。

律師是和看守所接觸頻繁的群體，同諸多律師一樣，田文昌是這一觀點的堅定支持者。在其同事剛剛代理的一起案件中，會見當事人遭到了當?shù)乜词厮翢o理由地拒絕。雖然新《刑事訴訟法》已實施一年多，但在一些地方看守所，“會見難”仍普遍存在。

在田文昌看來，要從根源上解決律師會見難、通訊難，以及其他看守所種種弊端的問題，并不能靠現(xiàn)行看守所體制內(nèi)小修達成?！鞍芽词厮挥傻谌街辛C構(gòu)，如司法行政部門主管，多數(shù)難題迎刃而解?！碧镂牟f，“通行做法就是‘偵羈分離’，將監(jiān)管場所獨立于偵查機關(guān)之外。改革之難在于，公安機關(guān)不愿放權(quán)，畢竟現(xiàn)在辦案要容易得多?！?/p>

和“看守所劃歸司法行政”觀點不同，陳衛(wèi)東建議在當下創(chuàng)新機制即可，無需進行體制變動?！半S著看守所系統(tǒng)近年來提出的平等服務(wù)訴訟，變革體制就成為成本過高且前景難以準確把握的一種改革建議?！标愋l(wèi)東認為，近五年來看守所改革的經(jīng)驗表明，主要問題出在管理方面，通過強有力的管理機制創(chuàng)新能夠解決。

事實上，無論體制是否大改，看守所中立化是包括公安部在內(nèi)的社會各界的普遍共識。

陳衛(wèi)東認為，退一步講，即使有了體制變動，導致地方看守所中立性不足的許多深層次原因，仍然難以擺脫地方保護主義的干擾。事實上，交給司法行政機關(guān)管理的建議并未真正關(guān)切到地方司法實踐中的真正問題。

在陳衛(wèi)東看來，最為理想的看守所體制應(yīng)當放在整個司法體制調(diào)整的背景下進行，國家應(yīng)當出臺統(tǒng)一的執(zhí)行法，設(shè)置統(tǒng)一的執(zhí)行機構(gòu)，例如執(zhí)行總局，將看守所劃歸該執(zhí)行機構(gòu)管理。