與其他法律相比，《預算法》的特別之處在于：它是一部約束和引導政府財政權力運作的財務法案。由《預算法》構建的法定預算程序，構成現代政府運作的核心。正因為攸關全體人民核心利益、政府施政能力、公共治理能力和國家的長治久安，《預算法》堪稱“亞憲法”。在《憲法》之外，沒有其他任何法律能夠提供比《預算法》更好的原則、規(guī)則和程序，以此約束和規(guī)范政府財政權力的運作。鑒于財政權力的內在重要性，如果不能把財政權力關進制度籠子，把其他權力關進制度籠子的設想也是徒勞的。進取的政府須以完全的政府為前提。財政權力不能關進制度籠子的政府，便不可能是安全的政府。以此視角予以審視，《預算法》修訂須信守的核心理念和基本原則，就顯得清晰可辨了。

核心理念：貫徹法治與限制過度裁量

沒有對權力的有效限制，就沒有真正的法治。法治的基本要義，就在于對政府權力——特別是自由裁量權——的限制。只要仔細解讀國家審計署歷年發(fā)布的審計報告，人們就不難發(fā)現：行政部門的過度裁量早已充斥于預算過程的每個階段——預算準備、審查、執(zhí)行和評估，成為腐敗和尋租得以滋生與蔓延的溫床。與20年前的窮政府相比，富裕政府濫用財政權力的空間和機會大得多，在財政邊界漫無邊際的情況下尤其如此。

稅法可以用來限制政府汲取資源的權力。但這種限制是有限的、狹隘的。行政部門有許多辦法規(guī)避稅法的限制，包括大量采用非稅收入和基金形式獲取收入。稅法也無力限制政府過度舉債以及擔保等準財政活動，更無力對財政撥款和公共支出權——財政權力中最為重大的一項權力——施加半點限制。在現實中，許多政府依然“按任務征稅”而不是依法治稅，稅制的非法典化（未經人大立法程序）加劇了這種局面。

唯有法典化的現代預算制度，才能提供對政府財政權力的相對完整的限制。這些限制完整地覆蓋到財政資源的汲取、分配和使用。一部嚴謹有序的《預法算》由五個有機板塊構成：

（1）確立預算的基本原則與規(guī)則?；驹瓌t中至少包括年度性、完整性、法定授權、受托責任、透明度、預見性和參與，以及現代公共管理所珍視的、強調資源充分利用的經濟性、效率和有效性（通常稱為3E）原則，基本規(guī)則包括預算分類應遵循的一般標準，以及預算應如何申報（比如資本預算應單獨申報）。

（2）界定立法機關、政府、財政部門、預算單位等主要角色的權力和責任。立法機關在預算與財務管理中的三個關鍵職能尤其應得到清晰地表述，那就是代表、立法（預算授權為焦點）和監(jiān)督，以及支持這些功能所需要的相關制度安排，包括足夠的時間審查和批準預算、預算的分次表決、表決前的預算聽證與辯論等必要的程序性機制。

（3）界定預算程序及其構成階段。清晰地劃分四個階段——行政部門準備預算、立法機關審查（與批準）預算、行政部門執(zhí)行預算以及預算評估與審計——和各個階段必須遵循的規(guī)則，以及確認每個階段運作流程和“誰對什么負責”，非常重要。

（4）報告與審計。除預算報告外，政府及其直屬部門至少應每半年披露經審計的資產負債表、財政收支（收入費用）表、現金流量表、資本支出（滿足會計上記錄為資產）表、財政績效表和量化的財政風險表。這些報表不僅幫助評估預算執(zhí)行情況，對評估政策可持續(xù)性同樣十分關鍵。沒有標準化和通俗化的財務報告制度，政府透明度永遠是不可企及的空想。

（5）術語定義與解釋?！邦A算”、“預算收入”、“預算支出”、“預算赤字（盈余）”、“政府債務”等專業(yè)術語應予嚴格定義。會計標準和預算分類應盡可能遵循國際通行標準。利用術語的模糊在現實生活中帶來了大量的機會主義行為，弱化甚至破壞了法治。

假如《預算法》修訂能夠在以上五個方面有所作為，中國就能朝著法治的方向前進一大步。每個方面都可提供一套成熟的、被廣泛接受的工具和方法，用以限制政府在財政權力運作上的過度裁量。對于一個復雜和動態(tài)變化的財政社會而言，行政部門必須擁有必要的裁量權，但中國現實面臨的問題是：裁量已經過度了——過度裁量嚴重損害了大眾利益與國家利益，且代價越來越大。

法治國家建設從何處切入？最理想的切入點莫過于修訂出一部足以守護好納稅人錢包的預算法。修訂不應限于救一時之弊，更應著眼于為限制與引導政府權力創(chuàng)建長期有效的制度框架。僅僅借助政治改革來限制權力濫用（腐敗與尋租的總根源）思路存在缺陷。沒有對財政權力的實質和形式上的雙重限制，便沒有可能實現十八屆三中全會《決定》關于把權力關進制度籠子的偉大構想。就中國現實而言，構建限制權力的制度安排，沒有哪一個比《預算法》更為理想。《預算法》修訂為本屆政府致力于法治建設提供了難得的歷史性機遇。我們能抓住這個機遇嗎？

在現代財政制度的各個板塊中，沒有哪一個比預算制度更能體現“現代性”?，F代性的基本標志就是人民對政府權力的控制。從此之后，權力不再能夠凌駕于人民意志之上。這是區(qū)分法治國家與專制國家的主要分水嶺。至少就“財政民意”而言，人民通過其代表——人民代表大會——表達于預算過程，并以此約束和限定行政部門的預算運作，限制財政權力的構想就會失敗，有限政府或安全政府便會成為空中樓閣，進取的政府因而墜入亂作為政府的風險就變得很高，腐敗與尋租表達的社會內耗的代價也會日益沉重。以此視之，《預算法》實為高級法和神圣之法律。對于捍衛(wèi)納稅人的核心利益——公款的妥善管理——而言，沒有其他任何法律可以取而代之。

預算授權與受托責任

公共財政可以看作一些人（政府）花另外一些人（納稅人）錢的游戲。在民主治理背景下，政府拿錢和花錢都必須得到代表人民的立法機關的正式和明確的授權。正是法定授權授予政府財政權力的合法性。授權還提供了控制和監(jiān)管行政部門財政權力行使的基本參照系。逾越法定授權的財政行動都應被視為對合規(guī)性的背離，這種背離構成了過度裁量的本質。任何政府都喜歡無拘無束的權力——自由裁量權。財政權力是其中最為“實在”的一項：這項權力的能量——無論正能量還是負能量——大得難以想象。

在《預算法》創(chuàng)設的各種限制權力的安排中，首要的是法定授權安排。其基本含義至少包括：（1）立法機關的財政授權——授權行政部門征稅、借款和開支公款等——是行政部門財政權力唯一合法的來源；（2）財政授權須按年度進行；（3）財政授權至少覆蓋收入、支出、債務、投資和貸款權力；（4）財政不只是財務意義上的，還必須同時包括活動授權；（5）財政授權必須詳細具體，粗線條的授權（總額和一次性授權）將為過度行政裁量大開方便之門；（6）立法機關嚴謹細致的預算審查和分次表決，構成有效授權和正確授權的基石；（7）必須有支持有效與正確授權的支持性安排，包括專業(yè)委員會機制，特別是那些旨在加強人大代表的代表性、專業(yè)化（要求人大代表成為通曉預算與財務問題的專家）甚至職業(yè)化的配套改革；（8）人大須有充足的時間（至少四個月）審查和批準預算，并有足夠的能力和機制監(jiān)管行政部門對法定授權的遵從情況，特別是能夠追蹤支出周期各個階段財務合規(guī)性的、真正意義上的預算會計技術。

財政授權必不可少并且意義重大，但也帶來了一個附帶后果：授予行政部門的財政權力被濫用的風險。西方的政治哲學崇尚“以權力制約權力”的制衡觀，中國的政治體制更看重以責任制約權力。受托責任（accountability）約束行政部門就財政資源的獲取、使用和使用結果承擔兩類基本責任：合規(guī)（compliance）和績效（performance）。如果說法定授權原則構成《預算法》的靈魂，那么，受托責任就是《預算法》的基石。為使這兩項原則更為有效，《預算法》亦應確立預算的全面性和完整性原則——兩者通常被表述為“全口徑預算”。全面性關注預算的范圍與邊界，包括程序的全面性和報告的全面性，前者要求所有公款以及涉及公款的政府活動，必須在法定預算程序的準備階段進行申報；完整性要求申報的內容須齊整：不僅包括財政資源（收入、支出、債務和貸款），還應包括這些資源所對應的事由——政府的活動。即使沒有申報（逃避預算程序），公款與活動亦應在預算報告與財務報告中加以披露。

假如《預算法》什么都不是，那也必須是一部規(guī)定法定授權的財務法案。民主治理與法治包括信守法定授權神圣不可侵犯之理念。過度裁量可以界定為“對法定授權的任意偏離與逃避”。法權的神圣性源自憲法確立的主權在民的基本原則。法定授權承載的不是行政部門的意志、不是權力的威風，而是全體納稅人凝聚成為共識的民意——守護好納稅人錢包就是其中的核心成分。預算制度的法定授權功能因而高于部門法律設定的法定支出。這類法律十分廣泛，包括《教育法》、《農業(yè)法》、《科技法》等。很清楚，如果沒有部門法律的一并修訂，嵌入了法定授權原則與機制的新《預算法》，仍然難以有效地發(fā)揮作用。盡管如此，法定授權原則的至上性無可置疑。

由于種種原因，在中國，法定授權及其至上性一直沒有在財政管理中扎根，甚至沒有受到起碼的關注和重視。今天，該是有所改變的時候了。人大代表不能充分發(fā)揮作用，并不能表明法定授權不重要。角色與人（演員）必須分開。不能因為沒有演出到位就削弱角色的作用，或者干脆滅掉角色。法定授權不只是一項原則，更是一套相關的制度安排。在我的理念中，正是法定授權構成了守護納稅人錢包的第一道財政防火墻，而且也是行政部門行使財政權力的底線。

透明度、預見性與參與

假如授權和問責機制脆弱，能夠進行補救的最佳方法莫過于透明度。透明度高于公開性。公開未必透明，透明要求公開。在現代社會，預算報告和財務報告構成公眾解讀政府所作所為的主要窗口。透明度的重要性源自兩個理念：公民享有基本的財政知情權，但財政信息在政府與公眾之間的不對稱很嚴重。公司通過定期披露財務報告應對這一問題。正是主要通過閱讀資產負債表、利潤表、現金流量表、所有者權益變動表以及其他附表，利益相關者得以解讀公司的秘密。政府也沒有什么兩樣，唯一的區(qū)別在于報表的制式和含義與公司有所區(qū)別。透明度要求政府披露事前的預算報告，也要求披露事后的財務報告，包括預算執(zhí)行情況表（財政收支表）。為使普通公民也能讀懂報告，預算與財務報告不僅應滿足標準化的要求，也應滿足通俗化的要求。

透明度還要求盡量采用國際通行的分類標準和會計慣例。分類包括預算分類——重點是支出分類。后者至少應覆蓋功能分類、經濟分類、部門分類和規(guī)劃（項目）分類。規(guī)劃分類是最基本的分類。功能分類、經濟分類和部門分類都應對應規(guī)劃。這樣的分類體系能夠提供最佳的透明度。

行政部門通常沒有合理的動機披露其財政信息。他們偏好保密而不是公開。正因為如此，在新《預算法》確立透明度原則非常重要，特別是在授權和問責機制脆弱的環(huán)境下。

假如透明度難以保證，預見性（predictability）可以作為主要的救濟之法。這一原則要求與財政管理相關的法律、法規(guī)、行政文件和政府政策應提前公布、確保清晰和統(tǒng)一（實施與解釋）。預見性也要求撥款應提前和及時下達，預算制定之前所有必需的相關事項都已完成，包括預測、政府戰(zhàn)略與政策（目標與優(yōu)先性）。缺額基本的預見性在現實的預算過程中十分嚴重。行政裁量帶來的一個大問題就是削弱預見性。中國式的“跑部錢進”之所以如此盛行，根本原因也在于缺乏起碼的預見性，這對國家利益造成的損害遠遠高于多數人的想象。《預算法》三審稿在增強預見性方面有所進步，但仍不充分，特別是沒有規(guī)定一般性轉移支付應集中化（歸口財政部門）管理和公式化分配?？傮w而言，預見性的缺失仍是中國預算制度的主要軟肋之一。

《預算法》亦應確立參與原則。在預見性嚴重不足的情況下，參與可以提供一個較理想的補救方法。預算過程的公民參與意義重大。與過去一樣，當前各級政府的預算過程仍是高度封閉、高度行政化的過程，排斥參與的傾向十分明顯。參與的兩個基本成分是話語權表達和政府回應。公民必須有足夠暢通的表達渠道。政府有責任和義務為所有公民創(chuàng)造平等參與的機會，這在基層一級尤其重要。預算聽證、公民服務調查、公民評估、公民投票、公民會議等都是可供選擇的預算參與機制。推測起來，預算過程是公民參政議政的最佳平臺。

3E原則

好的《預算法》不僅應確立基本的治理原則，還應確立現代公共管理所珍視的三項原則：經濟性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）。如果說善治的基本原則——授權、問責、透明、預見和參與——強調預算行為的正確性，那么，3E原則強調的就是資源的充分利用。公共行為（針對治理者）和公共資源構成過程的兩個基本要素。經濟性強調消除各種形式的浪費（預算現實中十分嚴重），效率關注以合理的成本（投入）提供充分的服務（產出），有效性強調目標的實現程度。

《預算法》三審稿確立一系列原則，但仍有重大遺漏。有些原則（如厲行節(jié)約）明顯地不得要領。預算屬于典型的、核心的公共領域，所需遵循的基本原則與私人領域截然不同。許多人將關注點置于立法宗旨的修訂上。三審稿就此條款的修訂有所進步，但遺漏了“約束和指導政府管理公款”這一關鍵表述，所采用的“規(guī)范政府收支行為”的表述過于狹隘，也不專業(yè)。預算法所規(guī)范和約束的財政行為遠不能概括為“收入行為”和“支出行為”兩個方面。至少，資產和負債、現金流入與流出以及現金余額，還有政府貸款，完全不能等同于“收支”。類似的不專業(yè)和不當表述還有很多。但這算不上“硬傷”。硬傷之一在于對預算原則的界定不到位，這使立法宗旨的表述變得相當空洞。模塊組合上的缺陷（缺乏條理性）則反映了結構上硬傷。

結語

本文并不打算全面討論《預算法》修訂涉及的重大問題，只是強調新的《預算法》應確認的基本原則和修訂應遵循的核心理念。形成文字上完美的《預算法》文本或許并不那么困難。重要的是：必須區(qū)分在觀念的世界和真實的世界中，我們的期待有什么不同。在觀念的世界中，我們可以期待一部文本優(yōu)美的《預算法》，但它真的能解決真實世界中最困難的問題——限制財政權力濫用——嗎？

在我看來，新的《預算法》如果確定要對現實有所改變，修訂的重點應置于真實世界中節(jié)制權力濫用所需要的基本制度安排上。這樣的安排構成了安全（有限）政府必須滿足的三道財政防火墻：（1）事前的法定授權機制；（2）事中和事后的報告（預算與財務報告）與審計機制；（3）國庫單一賬戶（TSA）。后者要求所有的財政資金存放于政府開設在央行的財政賬戶（主賬戶），其他賬戶均為零余額賬戶，以此實現政府現金余額的集中化管理。三審稿在前兩道防火墻機制上作為無多，在第三道防火墻機制上則有亮點——尤其是限制（原則上禁止）財政專戶。其他亮點包括確立了預算的全面性（全口徑）原則——可看作法定授權、問責、透明、預見和參與的支持性原則，可惜未給出清晰正確的定義。

作者為中央財經大學財經研究院院長