4月末，十二屆全國人大常委會第八次會議對《預(yù)算法修正案（草案）》進行了第三次審議，上一次審議，還是在2012年6月。時隔近兩年，這部“經(jīng)濟憲法”仍未獲通過。

不過，這也在各方預(yù)計之中，全國人大常委會相關(guān)人士即表示條件還不成熟，三審稿上會只是“讓第一次見面的新一屆常委會熟悉條文，進而深入研究”。而且，按照《立法法》的規(guī)定，擱置爭議滿兩年的法律案將終止審議，此次修正案上會更有走程序以免被終止審議的現(xiàn)實需要。

相較于同期啟動修訂的其他法律，《預(yù)算法》修訂可謂一波三折，現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)運行20年，修法是共識，然而，“管好政府的錢袋子”這一現(xiàn)代財政精神能夠在多大程度上體現(xiàn)，仍有諸多爭議需要解決。

管理法，還是控權(quán)法

《預(yù)算法》修訂跨越10年，歷經(jīng)3屆人大，兩度成立起草小組。其間，全國財政收入從2004的2.6萬億擴張到了2013年的12.9萬億。隨著財政總量的擴大，先行預(yù)算制度的弊端更加顯現(xiàn)。

2004年全國人大正式啟動了《預(yù)算法》的修訂議程，兩年之后，全國人大預(yù)算工委會牽頭起草了《預(yù)算法（修正案）》第一稿。這一修正案因強調(diào)對政府部門財政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制，被認為比較接近現(xiàn)代民主政治精神。也正因如此，受到了利益相關(guān)部委的反對和抵制，此次修訂最終擱置。

經(jīng)過了這番看起來太過“理想”的初探，2009年，第十一屆全國人大決定重啟預(yù)算修法進程，并成立了人大預(yù)工委、財政部、國家發(fā)改委、審計署等十幾部門聯(lián)合組成的新起草小組。然而，作為各大部委激烈博弈后的產(chǎn)物，二審稿一面世，即受到了廣泛的批評，被認為極大反映了財政系統(tǒng)的部門利益，更像是一個內(nèi)部工作條例，人大審批監(jiān)督、規(guī)范約束政府預(yù)算的權(quán)力被弱化，也沒有提及公眾參與的權(quán)利，政府內(nèi)部制衡預(yù)算的制度也被削弱。

預(yù)算法到底應(yīng)該是管理法還是控權(quán)法，通俗地講對應(yīng)著“政府管錢袋子”還是“管好政府的錢袋子”兩種思路。立法宗旨的差異，決定了公共財政運行過程與監(jiān)督的不同走向。修法的過程中，這一爭議始終是焦點之一。三審稿對此作出的回應(yīng)被認為是一個亮點，一改過去強調(diào)政府管理經(jīng)濟、發(fā)揮預(yù)算宏觀調(diào)控作用的宗旨，強調(diào)規(guī)范政府收支行為、對預(yù)算的監(jiān)督和管理。

與此前對二審稿“倒退”的評價不同，學界普遍認為三審稿有所進步。在人大監(jiān)督權(quán)、預(yù)算編制的完整性、預(yù)算公開等方面都有了明確的規(guī)定。例如，“全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會關(guān)于預(yù)算、決算不適當?shù)臎Q議”；確立四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制；預(yù)算執(zhí)行情況報告和政府采購則都要公開，并且明確了公開的具體時限，還增加了對“虛假列支、超標樓堂館所”等違紀行為的問責和處分規(guī)定；安排專項轉(zhuǎn)移支付時，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金。此外，適度放開地方政府舉債的權(quán)限。

其中，預(yù)算公開的程度應(yīng)該是公眾最為關(guān)心的問題。針對已經(jīng)公開的各級預(yù)決算報告普遍存在“一般人看不懂”的問題，三審稿提出，“政府收支分類科目應(yīng)當按其保障功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類分為類、款”。按照經(jīng)濟性質(zhì)分類，就是要反映出各項支出的具體用途。近日，財政部也表示將積極研究部門決算按經(jīng)濟分類公開。

不過，三審稿也仍然給一些短期內(nèi)無法突破的遺留問題設(shè)置了模糊的空間，諸如是否賦予人大修改和調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，央行究竟是“經(jīng)理”還是“代理”國庫，公眾如何參與預(yù)算，地方債風險管理等，還缺乏細化條款和可操作性。與前兩次審議相比，三審稿在難點上選擇了適度穩(wěn)健的策略，此次未獲通過，意味著部門關(guān)系、央地關(guān)系理出明晰的權(quán)責邊界還需要一定的時間。通常情況下，3次審議就能完成一次修法，但是在很難達成共識的情況下，法律修訂將是一個漫長的過程，例如《物權(quán)法》就審議了7次之多。在此背景下，部分難點先進行試水未嘗不是一個突破口。

財政專戶廢存

《預(yù)算法》修訂過程中，財政專戶的廢存一直是一個爭議點。

作為統(tǒng)收統(tǒng)支型財政管理體制的產(chǎn)物，財政專戶游離于人民銀行經(jīng)理的國庫之外。這些預(yù)算外資金助長了小金庫的泛濫，為腐敗提供了可能。2010年，江蘇省財政廳原副廳長張美芳巨額受賄案即與此相關(guān)，其受賄來源主要是決定財政收入開戶銀行而收取銀行吸儲回扣。

《預(yù)算法》二審前夕，財政部就曾出臺文件整頓清理財政專戶，認為專項支出專戶開設(shè)過多、過亂，一些專戶違規(guī)開設(shè)。

事實上，由于種類繁雜的非稅收入分散在政府的各個部門和事業(yè)單位，而各個部門又有不同的非稅項目，這些權(quán)限分布在不同的處室，又分散在不同的銀行。所以沒有任何層級能夠厘清這些賬戶和規(guī)模到底有多少，成為導致國家財政資金分散流失和使用效率低下的一個重要因素，《預(yù)算法》二審草案也正因有將財政專戶合法化之嫌才廣受批評。提議在《預(yù)算法》中保留財政專戶的部委，多被審計署查出有大量財政專戶資金。從二審到三審的近兩年中，財政收支管理規(guī)范性雖然有了一定的進步，但是仍然可以看到部門利益對修法的影響。

《預(yù)算法》修訂的目標之一，是為了解決“預(yù)算內(nèi)、外兩個體系、兩種管理模式”的問題，預(yù)算內(nèi)、外統(tǒng)一管理后，“財政專戶”也就沒有存在的理由。然而在三審的修訂案草案中，雖然對可以設(shè)立財政專戶的資金限定為法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準的特定專用資金，大幅限制了財政專戶的設(shè)立和資金的使用。但在全國人大常委會委員任茂東看來，這種先承認財政專戶存在的合法性，然后再加強管理的方法在實踐中并不足取，財政專戶所涉及的核心問題是當前是否有必要設(shè)立的問題。

與前兩次審議相比，三審稿在難點上選擇了適度穩(wěn)健的策略，此次未獲通過，意味著部門關(guān)系、央地關(guān)系理出明晰的權(quán)責邊界還需要一定的時間。

5月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》。從2014年6月1日起，一律不再新設(shè)專項支出財政專戶；目前已設(shè)立的專項支出財政專戶要逐步取消，確需保留的經(jīng)財政部審核后報國務(wù)院批準。從此次財政部《通知》來看，仍然為現(xiàn)存的財政專戶留有余地。

地方自主發(fā)債謹慎放行

允許地方發(fā)債被財政專家普遍解讀為三審稿的另一個亮點。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經(jīng)釋放出地方政府發(fā)債解禁的信號，“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

由于現(xiàn)行《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債，利用投融資平臺舉債的隱蔽性特點使得地方債務(wù)在過去的幾年中迅猛增長。為地方政府融資設(shè)立合法渠道一直以來為學界所呼吁，分稅制下的“地方突圍”亟需找到一個合法、透明的出口。三審稿擬對地方發(fā)債適度開閘，可以說是正當其時。與此同時，修法也采取了較為審慎的態(tài)度，規(guī)定了諸多限制，例如明確舉債主體為“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市”；舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”；用途應(yīng)當是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”；債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”。在債務(wù)規(guī)模和管理方式上設(shè)立了多道“防火墻”。

5月21日，財政部發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》。經(jīng)國務(wù)院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。此前，地方債雖然于2009年解禁，但是由財政部代理，規(guī)模由財政部決定，發(fā)行和償債也要由財政部代辦。2011年年底，開始試點地方政府直接發(fā)債，但是發(fā)債規(guī)模和償債仍由財政部決定和代辦。最新的試點涵蓋了東中西部的省份，并且允許地方政府自主發(fā)行及自行償付，可以說是重構(gòu)央地財政關(guān)系的進一步嘗試。不過，在相關(guān)學者看來，債務(wù)管理及風險預(yù)警機制仍面臨考驗，地方政府破產(chǎn)制度、財政緊急狀態(tài)制度等都沒有建立，中央政府有可能最終為地方政府的債務(wù)埋單。

無論從三審稿還是此次試點的規(guī)定來看，中央對地方自主發(fā)債還是采取了較為嚴格的規(guī)制。

《預(yù)算法（修正案）》正式通過或許需要更長的時間，爭議和存疑的部分先進行試點，這也是中國式修法的一個特點。實踐中遇到的問題有助于未來的草案更具嚴肅性和可執(zhí)行性，從根本上理順“政府與人大”、“中央與地方”的關(guān)系。