2014年8月4日，在北京飛往昆明的CA4174航班上，六位身著統(tǒng)一制服的男士登上飛機(jī)。他們身負(fù)大盤繩索、不茍言笑，制服一角的LOGO“北京藍(lán)天志愿救援隊”，讓乘客們肅然起敬。

與此同時，一輛越野車從四川省西昌市出發(fā)，被稱為“狼哥”的鄒衛(wèi)東駕車星夜奔襲，趕往300多公里外的魯?shù)榭h，車上載著救援物資與志愿者。鄒衛(wèi)東是西昌“陽光公益”組織的負(fù)責(zé)人。

8月3日，云南魯?shù)?.5級地震發(fā)生后，各路非政府組織（NGO）迅速向災(zāi)區(qū)集結(jié)。震后兩日內(nèi)，數(shù)十家規(guī)模大小不一、背景各異的NGO相繼抵達(dá)震中魯?shù)榭h與巧家縣，扎營開展救援與救災(zāi)工作。

如果說2008年汶川地震是中國NGO參與地震救災(zāi)的發(fā)端，經(jīng)過玉樹地震、彝良地震、蘆山地震等大型自然災(zāi)害的歷練，中國NGO已然處于成長期。

《財經(jīng)》記者在災(zāi)區(qū)觀察到，大批NGO涌進(jìn)災(zāi)區(qū)帶來急需的物資與人力，主要作用在于集結(jié)人力、資金與物資，為災(zāi)后重建積聚力量，成為官方救災(zāi)體系的重要補(bǔ)充。但是，NGO之間少有信息共享與災(zāi)情溝通，大多靠自己的搜救隊了解重災(zāi)區(qū)的物資缺乏狀況，當(dāng)了解不到相關(guān)信息時才征詢政府部門。災(zāi)區(qū)呈現(xiàn)出一個個信息孤島，導(dǎo)致救災(zāi)人群川流不息，災(zāi)情信息卻單向流動，致使物資不能合理運送，帶來極大的資源浪費。

有分工也要合作

8月5日凌晨1點左右，北京藍(lán)天志愿救援隊（下稱北京藍(lán)天隊）在昆明接收到當(dāng)?shù)匾患?S店援助災(zāi)區(qū)的五輛越野車，裝載上專業(yè)搜救設(shè)備與部分物資后，馬不停蹄趕往昭通市巧家縣。

經(jīng)過八小時夜奔，早上約9點，北京藍(lán)天隊抵達(dá)目的地——巧家縣包谷垴鄉(xiāng)，與已扎營在此的山東藍(lán)天隊、河北張家口藍(lán)天隊集合，隊伍瞬間壯大，20多人、著裝整齊劃一，蓄勢待發(fā)。

已經(jīng)是第五次參加地震救援的北京藍(lán)天隊領(lǐng)隊曲正全告訴《財經(jīng)》記者，他們的目標(biāo)是打通通往重災(zāi)區(qū)包谷垴鄉(xiāng)紅石巖村的補(bǔ)給線。由于僅有的一條山路被泥石流毀壞，紅石巖村成為災(zāi)區(qū)的一個孤島：人員傷亡與房屋受損情況不詳，救災(zāi)物資運送不進(jìn)去。

試圖徒步進(jìn)去的三名山東藍(lán)天隊員通過電臺發(fā)來消息，紅石巖村附近形成了堰塞湖。

在巧家縣救災(zāi)指揮部登記后，曲正全拿回幾張當(dāng)?shù)氐牡貓D，并從駐扎在當(dāng)?shù)氐奈渚筷牬蚵牭搅寺肪€，之后派出一支四人小分隊攜帶部分物資再去探路，為先頭部隊提供供給、查看路線是否適合大部隊進(jìn)入并評估受災(zāi)狀況。

此時，就在距離藍(lán)天隊前線指揮部百余米處的壹基金帳篷里，工作人員早已知曉了相關(guān)的路況信息，并有志愿者到達(dá)了紅石巖村。而北京藍(lán)天隊先后派出的兩支隊伍直到第二天下午才徹底摸清路線。6日晚，通過紅石巖村的道路才被打通，包括藍(lán)天隊在內(nèi)的大批救援隊伍涌入村中。

自上世紀(jì)80年代就參與救災(zāi)工作的四川涼山彝族自治州公益聯(lián)盟理事長侯遠(yuǎn)高也來到魯?shù)?。他認(rèn)為，大型NGO各自為政，存在不少排斥與競爭，沒有整合機(jī)制。

地方公益組織在道路識別、語言溝通、行動力等方面有天然的優(yōu)勢，被期待成為救災(zāi)項目執(zhí)行的主力，但籌集資金是地方公益組織面臨的主要問題。它們的資金一般來源于地方熱心公益事業(yè)的愛心人士，這種方式募集的資金有限?！皼]錢、沒物資，即使有再大的救災(zāi)熱情到了災(zāi)區(qū)，還是解決不了問題。”侯遠(yuǎn)高認(rèn)為，大型基金會本身不執(zhí)行項目，和專業(yè)的救災(zāi)團(tuán)隊、地方NGO實現(xiàn)合作，能更好實施項目。

汶川地震后每年都有數(shù)百億元的捐款，大部分交由官辦基金會，再由地方政府執(zhí)行發(fā)放。侯遠(yuǎn)高稱，“NGO參與救災(zāi)的公益行為，應(yīng)該按照規(guī)模大小、能力不同進(jìn)行合理的分工，大型基金會與官辦公益組織應(yīng)該發(fā)揮籌款優(yōu)勢，將籌得的資金與物質(zhì)交予地方的公益組織執(zhí)行?！?/p>

“收編”趨勢

亂，是汶川地震時NGO出現(xiàn)的普遍問題。地震發(fā)生后， NGO紛紛奔赴災(zāi)區(qū)，與各路志愿者一同構(gòu)成強(qiáng)大的民間救災(zāi)力量，然而由于缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌與調(diào)度，救災(zāi)效果大打折扣，大批志愿者閑散在安置點附近。

蘆山地震中，成長中的NGO有了資源整合、信息共享、聯(lián)合行動的意識，當(dāng)?shù)卣块T也在抗震救災(zāi)指揮部中設(shè)專人負(fù)責(zé)NGO救援力量的組織協(xié)調(diào)，災(zāi)情信息的及時傳達(dá)、救援力量的合理調(diào)度，使得NGO發(fā)揮出了部分合力。

到了魯?shù)榈卣穑延械拿珙^是“收編”，即大型NGO將小型專業(yè)救援隊組合到一起，并整合各地公益組織的捐款與物資，形成救災(zāi)隊伍，這幾乎成為大型NGO參與地震救災(zāi)的標(biāo)配。

壹基金將“大本營”建在震中魯?shù)榭h。新上任不久的壹基金秘書長李勁告訴《財經(jīng)》記者，過去三年隨著國內(nèi)募捐環(huán)境的變化，壹基金逐漸建成了由救援聯(lián)盟、聯(lián)合救災(zāi)、企業(yè)聯(lián)合救災(zāi)平臺三者構(gòu)成的救災(zāi)體系。

其中，聯(lián)合救災(zāi)模式形成于2013年3月，使命是為建立各成員機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動的協(xié)調(diào)機(jī)制，以應(yīng)對國內(nèi)災(zāi)害。其前身為壹基金西南民間聯(lián)合救災(zāi)委員會，于2011年11月，由壹基金聯(lián)合西南四省區(qū)的NGO共同發(fā)起建立，為壹基金指導(dǎo)和支持的民間備災(zāi)組織。

聯(lián)合救災(zāi)成立后一個月即發(fā)生了蘆山地震，這種模式在震后初期的緊急響應(yīng)中發(fā)揮了重要作用。不過，事情總是不完美的，后期依然有大批NGO自行帶著物資到災(zāi)區(qū)盲目發(fā)放。

負(fù)責(zé)壹基金在巧家縣救災(zāi)工作的壹基金救災(zāi)聯(lián)盟川南協(xié)調(diào)人包忠碧告訴《財經(jīng)》記者，經(jīng)過廬山地震的磨合，聯(lián)盟在“地震當(dāng)天晚上，就將3000件瓶裝水送到魯?shù)榭h城”。

作為一個開放的NGO合作平臺，截至2014年8月，聯(lián)合救災(zāi)吸納了15個省的300多家NGO為其成員。由于知名度比較高，壹基金受到小型NGO的認(rèn)可。鄒衛(wèi)東所在的西昌市有十幾家從事公益事業(yè)的NGO，規(guī)模都很小，平常獨立作戰(zhàn)，2013年壹基金的“溫暖包”發(fā)放活動將這些松散發(fā)展的組織綁在了一起。

鄒衛(wèi)東的“陽光公益”組織便搭上了壹基金的順風(fēng)車。鄒衛(wèi)東一行同樣于8月5日抵達(dá)包谷垴鄉(xiāng)，由于早就建立了合作關(guān)系，一到災(zāi)區(qū)，鄒衛(wèi)東一行就立即投入壹基金的救災(zāi)行動。巧家縣幾乎所有的村落都建在半山腰上，地震過后的泥石流與暴雨摧毀了通往村落的道路。鄒衛(wèi)東與其他前來救災(zāi)的志愿者的越野車成為運送物資與傷員的主力。

有了與大型基金會的合作作基礎(chǔ)，西昌陽光公益組織在后期災(zāi)后重建的援助項目更加“得心應(yīng)手”。8月21日，鄒衛(wèi)東告訴《財經(jīng)》記者，該組織正在招募、培訓(xùn)志愿者針對災(zāi)區(qū)兒童進(jìn)行心理援助等項目。

除了壹基金，中國婦女發(fā)展基金會也與地方的公益組織進(jìn)行合作，實行基金會提供資金支持、地方公益組織負(fù)責(zé)執(zhí)行項目的方式聯(lián)合救災(zāi)；中國最為專業(yè)的民間搜救團(tuán)隊藍(lán)天搜救隊則投在了中國紅十字會的麾下，相對獨立的藍(lán)天救援隊在接受中國紅十字資金與物資支持的同時，自身也具備一定的籌資能力。

“應(yīng)該有一兩家有公信力、執(zhí)行能力強(qiáng)的NGO站出來，統(tǒng)籌參與公益活動的民間組織和松散的民間力量，做到統(tǒng)一行動、合理調(diào)度、信息共享。誰來建立這個聯(lián)盟？不能是政府，應(yīng)該是這個圈子里邊做得最好的一家來統(tǒng)籌建立?！焙钸h(yuǎn)高建議。

《財經(jīng)》記者在魯?shù)榭h與巧家縣發(fā)現(xiàn)，盡管有部分中小型NGO在大型基金會的支持下同時開展救災(zāi)工作，但更多的民間組織與松散的民間力量依舊在災(zāi)區(qū)安置點間徘徊。

來自浙江的滴水公益在震后第一時間趕到災(zāi)區(qū)，由于道路運力有限，被擋住不能繼續(xù)深入，帶來的物資也運不進(jìn)去，于是滴水公益轉(zhuǎn)而與一家基金會經(jīng)過長時間溝通，最終達(dá)成“交易”：滴水公益以這家基金會的名義進(jìn)入災(zāi)區(qū)，基金會由于人手不足，將帳篷等物資交由滴水公益，兩家的物資才如愿送抵魯?shù)榭h火德紅鄉(xiāng)的災(zāi)民安置點。

官民缺互動

在大型自然災(zāi)害發(fā)生時，政府的緊急動員和救援能力成效突出，NGO被視為官方救援力量之外的有力補(bǔ)充。不過，大多數(shù)NGO還處于與政府艱難的磨合中。

與四川省相比，云南省在應(yīng)對此次地震時明顯準(zhǔn)備不足。震后前三天，大批救援物資蜂擁至魯?shù)榭h，同樣受到重創(chuàng)的巧家縣卻鮮有人問津，災(zāi)區(qū)民眾物資急缺，直到第五天后才有大批物資從魯?shù)榭h城繞遠(yuǎn)轉(zhuǎn)運過來。

多個NGO的救援團(tuán)隊領(lǐng)隊抱怨，當(dāng)?shù)卣畔贤ú粫场?yīng)對經(jīng)驗不足是導(dǎo)致民間力量不能完全發(fā)揮作用的重要因素。

一家NGO負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，地震后，該組織調(diào)配了大量物資運送災(zāi)區(qū)，快要抵達(dá)重災(zāi)區(qū)時被當(dāng)?shù)卣块T攔住，理由是不是急需的物質(zhì)不能進(jìn)，然而貨車上運送的就是帳篷。兩天后民政部門發(fā)放的帳篷才送到深居大山之中的災(zāi)民手中，那兩天災(zāi)區(qū)每日暴雨，生活困苦可想而知。

壹基金魯?shù)榈卣鹂傊笓]沙磊指出，壹基金有協(xié)調(diào)會，負(fù)責(zé)與地方政府的對接，但是還未形成一個清晰的對接機(jī)制，“壹基金正在致力于提升這方面的能力”。

蘆山地震時，包忠碧跟當(dāng)?shù)貓F(tuán)委溝通良好，為壹基金救援工作的開展、物資的運送與發(fā)放掃清了很多障礙。而在偏遠(yuǎn)的云南魯?shù)榭h與巧家縣，山區(qū)的團(tuán)委不像城市地區(qū)的團(tuán)委那樣活躍，而團(tuán)委本身也不是主要的救災(zāi)力量，導(dǎo)致蘆山經(jīng)驗難以復(fù)制，一些救災(zāi)與救援工作也不順利。

空有一身本領(lǐng)，卻因為人生地不熟而到處打探哪里的災(zāi)情最嚴(yán)重，哪條路還沒有被破壞，這是魯?shù)榈卣鹬T多專業(yè)搜救團(tuán)隊到達(dá)震區(qū)后面臨的窘境。本應(yīng)為這些搜救隊伍提供詳實災(zāi)情信息的地方政府部門要么深居指揮部，要么被問上門時一問三不知，使得本應(yīng)在黃金72小時內(nèi)奮戰(zhàn)在搜尋幸存者、挖掘受害者遺體的搜救隊們耽擱在路上。

在巧家縣老店鎮(zhèn)的一個救災(zāi)指揮部，當(dāng)救援隊負(fù)責(zé)人向一位副縣長詢問該縣重災(zāi)區(qū)在哪、如何到達(dá)、距離有多遠(yuǎn)時，該副縣長竟全然不知，打了幾通電話后才將當(dāng)時了解到的一些信息提供給救援隊。

在NGO救災(zāi)隊伍與政府之間信息溝通方面，有著豐富地震應(yīng)對經(jīng)驗的日本模式或可借鑒。在日本的救災(zāi)體系中，一個名為“日本平臺”的機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府、企業(yè)、志愿部門之間的協(xié)作，整合各方優(yōu)勢，提高救援能力。

日本平臺成立于2000年8月，由日本政府外交部、部分學(xué)術(shù)團(tuán)體（如日本亞洲研究學(xué)會、日本建筑學(xué)會、日本公民力量學(xué)會等）、地方政府、國際組織、商業(yè)部門（如日本商業(yè)聯(lián)合會）、私人基金會、公民、媒體等共同組成。日本平臺的成立肇始于1999年，當(dāng)時日本有四家NGO參與了科索沃難民營救助，結(jié)果發(fā)現(xiàn)單個的NGO根本難以應(yīng)對緊急援助中災(zāi)民從食品、醫(yī)療、廢墟清理、衛(wèi)生防疫到心理撫慰和社會福利等龐大、復(fù)雜的需求，平臺由此而生。

日本平臺現(xiàn)有32家NGO成員單位，范圍所及，幾乎涉及緊急救援時所需要的資金籌集、交通、物資、專業(yè)人員、各類服務(wù)、志愿者等，方方面面。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名認(rèn)為，中國的NGO機(jī)構(gòu)比較小，靈活性強(qiáng)，應(yīng)對突發(fā)事件反應(yīng)迅速，正好可以成為政府自上而下救援的補(bǔ)充，如能夠有更多專業(yè)的NGO趕赴現(xiàn)場參加救援，必定會與政府救援形成合力。

近幾年，政府方面已有此意識，組織了一些大型論壇、慈展會，開始加強(qiáng)與民間力量的互動、統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一行動，但還沒形成一個合作機(jī)制。

侯遠(yuǎn)高表示，中國建立救災(zāi)體系要實現(xiàn)區(qū)域化，政府與民間都要有一個網(wǎng)絡(luò)，平時要把和政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立起來，“把用感情與沖動來救災(zāi)逐漸變更為科學(xué)化、系統(tǒng)化、可持續(xù)的救災(zāi)”。