十八屆三中全會(huì)首次提出“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，這是新一屆政府釋放出的明確信號(hào)：即牽涉重大的國企改革將從過去十年的國有資產(chǎn)改革變?yōu)閲匈Y本改革。

國企不再是脫貧脫困的對(duì)象，國有資產(chǎn)也算實(shí)現(xiàn)了保值增值，現(xiàn)有的國資管理體制在特定歷史條件下完成了任務(wù)。

這套國資管理體制沿襲的是資產(chǎn)管理思路，通過“管人管事”實(shí)現(xiàn)管理資產(chǎn)，通過國資委這一國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)所轄央企進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管甚至直接統(tǒng)一管理。

如是，國企做大不難，國有資產(chǎn)增值亦可期，但國有企業(yè)政企不分、權(quán)責(zé)不清的積弊反而愈加沉重。“下一步很關(guān)鍵，高層畢竟要明白國有企業(yè)是經(jīng)濟(jì)組織而非政治組織?！边^去十年國企改革的一線當(dāng)事人李榮融向《財(cái)經(jīng)》記者反復(fù)強(qiáng)調(diào)，集中在這位七旬老人身上的矛盾恰好折射出國資委之于國企改革的職能變遷。

在2003年，國資委的成立是具有積極意義的，解決了國有資產(chǎn)管理“五龍治水”又無人負(fù)責(zé)的積弊，提出了政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離的目標(biāo)，國企迅速做大規(guī)模，重新成為國民經(jīng)濟(jì)的最重要支柱。

但時(shí)至今日，國資委的存在，恰恰是下一個(gè)十年國資改革的天然障礙。國資委需要自我革命，方能實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)的指導(dǎo)精神。頂層設(shè)計(jì)初見雛形，眾望殷殷的是下一步的頂層執(zhí)行。國資委第四代掌門人張毅，承接了“老使命”和“新任務(wù)”，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)新一輪國資改革的重任。

應(yīng)運(yùn)而生

國務(wù)院國資委在國企改革特定歷史階段的應(yīng)運(yùn)而生，直接源于做強(qiáng)國有企業(yè)和解決國資管理“五龍治水”亂局的需要。

彼時(shí)，國有企業(yè)積弱不堪，做大做強(qiáng)是唯一重要的目標(biāo)。當(dāng)時(shí)的國資管理體制主要存在多頭管理、政企不分、權(quán)責(zé)不清等問題。各級(jí)政府和部門對(duì)國有大型企業(yè)的多頭干預(yù)非常直接，而企業(yè)的經(jīng)營者缺少基本的激勵(lì)和約束制度。

當(dāng)時(shí)政府對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行歸口分級(jí)管理，例如，產(chǎn)權(quán)歸財(cái)政部管理，投資立項(xiàng)歸國家計(jì)委管理，日常運(yùn)營歸國家經(jīng)貿(mào)委管理，勞動(dòng)與工資歸社會(huì)保障部門管理，高管的人事任免權(quán)歸組織部和大企業(yè)工委管理，因此被形象地稱為“五龍治水”。

“五龍治水”自然造成了權(quán)力分散、政出多門、相互推諉、管理混亂以及資產(chǎn)運(yùn)營效率低下等諸多弊病。

2002年，中共十六大報(bào)告提出，國家要制定法律法規(guī)，建立國家統(tǒng)一所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國社科院研究員張卓元后來回憶說：“中國國有資產(chǎn)管理體制的真正改革是從十六大以后開始的?！钡拇_，在此之前，中國的國有資產(chǎn)管理并無統(tǒng)一而明確的方針。十六大確定了國家統(tǒng)一所有、分級(jí)行使所有權(quán)的原則，并且提出權(quán)力責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合的方針。

2003年10月的十六屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確了十六大提出的目標(biāo)。指出：“要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化不斷發(fā)展的趨勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式?！?/p>

在此思路下，國有資本繼續(xù)向重點(diǎn)行業(yè)、大型重點(diǎn)企業(yè)集聚，在石油、電力、電信、鐵路等重要行業(yè)發(fā)展迅速。國資領(lǐng)域急需一個(gè)能將分散在多個(gè)政府部門的監(jiān)管職能合而為一的主管機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，從而結(jié)束對(duì)國企管理的“五龍治水”局面。

由此，國企管理體制改革也開始倒逼國有資產(chǎn)管理體制改革的啟動(dòng)。國資委也正是在這樣的背景下于2003年正式掛牌。第一任主任李榮融甫一上任即感受到了肩頭擔(dān)子之重。他在日后描述當(dāng)時(shí)工作壓力時(shí)稱：“國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革極具挑戰(zhàn)性，極具探索性?！?/p>

成立后的國資委充分凸顯了統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，基本解決了“五龍治水”問題，同時(shí)也構(gòu)建了現(xiàn)行的國資管理體制。其標(biāo)志意義在于，首次在中央層面做到了政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離，也為國有資產(chǎn)管理體制的運(yùn)行提供了組織層面的保障。

毀譽(yù)參半

成立11年，國資委在其職能范圍之內(nèi)主要做了兩件事，一是直接通過管人管事管資產(chǎn)，讓國企做大；二是發(fā)展央企董事會(huì)制度。這兩項(xiàng)改革措施毀譽(yù)參半，在為后人奠定了基礎(chǔ)的同時(shí)也留下了難題。

成立初期，為樹立威信，國資委對(duì)央企嚴(yán)格管理，并采取了大量行政干預(yù)手段，包括央企整合、劃分主業(yè)等嚴(yán)重干預(yù)企業(yè)獨(dú)立運(yùn)行的做法。這一直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理及人事的做法，逐漸遭到越來越多的詬病。

既監(jiān)督又直接參與管理，甚至主導(dǎo)企業(yè)之間的重大決策，這是不少央企人士對(duì)國資委的認(rèn)識(shí)。

一位機(jī)械制造類央企的高管告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“國資委如果僅是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，那它的職責(zé)就是政策制定與監(jiān)管，像證監(jiān)會(huì)一樣做裁判員；如果僅是出資人代表，那它的職責(zé)就是派遣董事進(jìn)入董事會(huì)；但現(xiàn)在國資委給我們的感覺就是，一方面站在國家高度上制定宏觀的行業(yè)政策，一方面通過管住央企的高管直接介入企業(yè)管理。像是回到了以前的機(jī)械工業(yè)部。

當(dāng)然從另一個(gè)角度來看，新生的國資委也通過這樣的“管人管事管資產(chǎn)”坐實(shí)了自己的地位?！?/p>

最能印證以上言論的是國資委大力推進(jìn)央企的重組合并，并要求央企加強(qiáng)主業(yè)。不可否認(rèn)，相當(dāng)多的重組是通過無償資產(chǎn)劃撥等行政手段完成的，這帶來了新的矛盾：不少央企當(dāng)年為做大做強(qiáng)進(jìn)行了巨額投資，但卻無法消化匆忙收購來的資產(chǎn)，進(jìn)而出現(xiàn)巨額虧損。

但國務(wù)院國資委成立11年間，畢竟實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，有效推動(dòng)了央企的整合?，F(xiàn)有國資管理體制的成績(jī)單可用如下數(shù)據(jù)來呈現(xiàn)。央企資產(chǎn)總額從7萬億元增長3倍，央企戶數(shù)由196戶減少到113戶，44家央企進(jìn)入世界500強(qiáng)。

國資委改革的另一大措施是實(shí)行董事會(huì)試點(diǎn)，想借此厘清自己的出資人角色。李榮融在主政國資委后，很快將央企董事會(huì)制度建設(shè)放在了工作的首要位置。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱：“可以說，這件事情在我心中是第一位的，當(dāng)時(shí)的環(huán)境也要求你先要把這項(xiàng)工作落實(shí)?！?/p>

30年前在當(dāng)時(shí)的無錫油泵油嘴廠做第一任廠長負(fù)責(zé)制的廠長時(shí)，李榮融就在思考如何在廠里落實(shí)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的問題。但從他執(zhí)掌國資委到卸任，始終在此方面遭遇重重阻力。他坦言，“國資委并未真的把權(quán)力都下放到央企董事會(huì)，完全按照《公司法》建設(shè)董事會(huì)的央企基本沒有。”

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的眾多央企高管無人否認(rèn)建立董事會(huì)制度是國企改革的必然之路，但記者亦得到大量“董事會(huì)虛化、董事人才欠缺”的反饋，這大大侵蝕了董事會(huì)改革措施的效果。

亟待變革

市場(chǎng)熱議國資改革的同時(shí)，北京西便門橋下的國資委總部卻始終保持沉默。除了副主任黃淑和在《求是》雜志上撰文表示正抓緊研究深化國企改革意見之外，國資委幾無對(duì)外傳遞信息的欲望。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，作為三中全會(huì)要求的重點(diǎn)課題之一，國資委已就國企改革的細(xì)化方案成立了寫作班子，但進(jìn)展頗慢，春節(jié)后只拿出一個(gè)綱領(lǐng)性的文件，約六頁紙的篇幅。

一位接近國資委的知情人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從春節(jié)后國資委寫就的六頁紙的指導(dǎo)意見來看，國資委的領(lǐng)導(dǎo)層還沒有想清楚怎么具體落實(shí)三中全會(huì)精神?！白岳顦s融、邵寧淡出后，新一屆國資委領(lǐng)導(dǎo)班子推進(jìn)國企改革的意愿不強(qiáng)，而且此輪改革涉及國資委職能的重新設(shè)定，甚至可能進(jìn)行自我革命，有關(guān)司局基本的調(diào)研就準(zhǔn)備不足，怎么可能草率推出細(xì)化方案？”

在外界眼里，成立11年的國資委職能模糊；在諸多央企眼里，國資委在出資人代表和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色之間反復(fù)切換，甚至“雙重套利”。新一輪改革明確以國有資本管理為主，無疑使得國資委目前處于一個(gè)非常尷尬的位置。

囿于自身局限，現(xiàn)有的國資管理體制走到了盡頭，無法滿足下一階段的改革要求。

多數(shù)受訪的國企改革當(dāng)事人均向《財(cái)經(jīng)》記者指出，這是三中全會(huì)甚至是新一屆政府在國企改革宏觀思路上的最大突破，而當(dāng)前國企改革進(jìn)程中最大的掣肘即是國有資產(chǎn)未能實(shí)現(xiàn)資本化。

2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)首次提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

從法理上來說，國有資本是國家在國有企業(yè)中的權(quán)益。政府應(yīng)該作為控股方掌握國有資本，而非控制一個(gè)個(gè)實(shí)體的國有企業(yè)。國有經(jīng)濟(jì)的有進(jìn)有退指的是國有資本投向的調(diào)整，而非國有企業(yè)的進(jìn)與退。變國有資產(chǎn)管理為國有資本管理，進(jìn)一步理清了受托的出資人權(quán)責(zé)?！百Y產(chǎn)管理應(yīng)是經(jīng)營者的權(quán)責(zé)范疇而非出資者的權(quán)責(zé)范疇，出資人代表管理的標(biāo)的應(yīng)是‘國有資本’而非‘國有資產(chǎn)’?！币晃谎肫蟾吖芟颉敦?cái)經(jīng)》記者表示。

國資委研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長程偉向《財(cái)經(jīng)》記者指出，要建立一個(gè)以管資本為主的國資監(jiān)管體系，其核心就是要理順?biāo)臈l邏輯主線：國有資產(chǎn)保值增值、市場(chǎng)化的資源要素、體制機(jī)制的重新塑造以及人力資本價(jià)值和企業(yè)價(jià)值相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)方式。“如果這幾個(gè)邏輯主線理順了，國企改革也就順了，但問題焦點(diǎn)就在于上述這些方面都有阻力?！?/p>

程偉指出，國有資產(chǎn)管理體制下一步需要解決的問題：一是政企分開、政資分開還未完全到位；二是國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為特設(shè)機(jī)構(gòu)的定位不明晰；三是出資人制度未全面落實(shí)；四是法規(guī)制度體系還有待完善；五是市場(chǎng)化的體制機(jī)制還未完全到位，企業(yè)價(jià)值的傳導(dǎo)機(jī)制還沒有有效落實(shí)。

事實(shí)上，對(duì)于國資改革的最終目標(biāo)“國有資產(chǎn)的保值增值”來說，盡管國資委成立后得到進(jìn)一步落實(shí)和推動(dòng)，但囿于國資管理體制的局限和國資委作為出資人對(duì)企業(yè)的管理方式，保值增值已經(jīng)難以更上層樓。

因此程偉直言，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)國企就談不上改革，產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)是創(chuàng)造股東價(jià)值的前提，也是資產(chǎn)證券化快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

中國上市公司協(xié)會(huì)會(huì)長陳清泰向《財(cái)經(jīng)》記者表示，產(chǎn)權(quán)層面之所以面臨改革阻力，是因?yàn)椴粌H國有企業(yè)沒有獨(dú)立性，企業(yè)真正的投資人到底是誰也并不清晰。因此，面對(duì)“國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退”，國資委很難有所作為，因?yàn)槠洳⒉徽莆召Y本。

由此可見，在新的歷史階段面臨新的改革任務(wù)時(shí)，現(xiàn)有的國資管理體制甚至國資委本身都面臨著挑戰(zhàn)，只有寄望于建立新的國資管理體制。

中國政法大學(xué)教授李曙光是《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的起草成員之一，他認(rèn)為國資委成立之初就存在缺陷，一方面是解決“全民所有”的國有資產(chǎn)具體出資人的空缺，另一方面在于結(jié)束當(dāng)時(shí)對(duì)于國有資產(chǎn)管理上“五龍治水”的混亂狀態(tài)。這種雙重目標(biāo)正是導(dǎo)致日后國資委職能定位的模糊。

李曙光指出，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不再提具體的“管人、管事、管資產(chǎn)”，而只提“履行出資人職責(zé)”?！叭绻f在國資委成立到這份法律通過之間的五年，國資委存在定位不清的情況，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》應(yīng)以法律效應(yīng)結(jié)束這種模糊?！?/p>

時(shí)至今日，國資委再也難以在雙重定位中反復(fù)游走，自我革命終于到來。國資委將把功能、目標(biāo)和主要職責(zé)聚焦到“管資本”，明確自己作為“積極開展資本運(yùn)營和投資的國有股東”的身份。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，國資委的職能和定位可能面臨大的改革，新的國資主管機(jī)構(gòu)需要在管資本的同時(shí)構(gòu)建國資監(jiān)管體系，同時(shí)要推動(dòng)和落實(shí)國有產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，不排除傳統(tǒng)意義上的國資委將退出歷史舞臺(tái)的可能。

國資委首任掌門人李榮融于2010年8月卸任后，由國家質(zhì)檢總局前局長王勇接棒。之后的蔣潔敏短暫停留即被違紀(jì)調(diào)查。此后，張毅成為國資委第四代掌門人。

如今，國資委“出資人”和“監(jiān)管者”角色定位的混淆與矛盾依舊，同時(shí)，從“管資產(chǎn)”到“管資本”的角色轉(zhuǎn)變又提出了新的挑戰(zhàn)。

李榮融曾表示，卸任后最擔(dān)心的問題是政企再次合一。他強(qiáng)調(diào)：“有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國資委這個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)‘特設(shè)’在哪里還是不清楚。所以第一，政企分開必須得強(qiáng)化，新加坡模式成功即在此；第二，企業(yè)內(nèi)部必須要建立規(guī)范的董事會(huì)?！边@兩個(gè)問題，李在任時(shí)曾試圖解決，但受到多方阻力。其中既有內(nèi)部體制機(jī)制的掣肘，又有外部的困擾。

對(duì)新的接棒者而言，要帶領(lǐng)國資委完成新的歷史使命，就必須解決同樣的難題。