閆擁軍

加快《土地管理法》的修訂工作，盡快出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法成為建立城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的當(dāng)務(wù)之急

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

——《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的政策目標(biāo)，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。如何貫徹三中全會(huì)精神，積極穩(wěn)妥地打開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這扇門(mén)，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大課題。

由于受到多方面的限制，農(nóng)民的集體建設(shè)用地不能作為資本流動(dòng)，只能經(jīng)營(yíng)一些低端的出租廠房經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，各地利用集體建設(shè)用地違法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏依據(jù)，投資沒(méi)有保障。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)勢(shì)在必行，但是難點(diǎn)在于集體建設(shè)用地入市。

集體建設(shè)用地入市仍存法律障礙

十八屆三中全會(huì)提出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，但我國(guó)《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！钡谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹诂F(xiàn)行土地管理制度下，大量的集體建設(shè)用地均須通過(guò)征收程序，將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，才能入市開(kāi)發(fā)建設(shè)。 《土地管理法》是明確禁止集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通的，其現(xiàn)有的規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重落后于時(shí)代的發(fā)展，嚴(yán)重制約著集體建設(shè)用地入市的發(fā)展，制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這與十八大三中全會(huì)的精神是完全相背的。所以集體建設(shè)用地入市必須首先進(jìn)行《土地管理法》的修訂工作。

加快《土地管理法》的修訂工作，盡快出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法成為建立城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的當(dāng)務(wù)之急。

雖然目前《土地管理法》禁止集體土地轉(zhuǎn)讓、出租、入股用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是自2005年，廣州市政府就出臺(tái)了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，隨后其他各地河北省、海南省等地都出臺(tái)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定。為了保障集體建設(shè)用地盡快入市，首先要加緊土地管理法的修訂工作，從立法上予以修改，其次國(guó)土資源部應(yīng)該制定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，給各地的土地流轉(zhuǎn)有章可循，使各地集體土地流轉(zhuǎn)依法有序開(kāi)展。

流轉(zhuǎn)與征收的價(jià)值平衡

目前，全國(guó)各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，主要是村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地出租，獲得出租的利潤(rùn)，從目前來(lái)講，市場(chǎng)價(jià)值和國(guó)有土地的價(jià)值相比是比較低的。一旦農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，集體建設(shè)用地的出讓的價(jià)格、出租的價(jià)格將得到很大的提升。這勢(shì)必會(huì)沖擊集體土地征收制度，因?yàn)槟壳暗耐恋卣魇罩贫?，給農(nóng)民的補(bǔ)償是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，沒(méi)有完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所確定的價(jià)值給與農(nóng)民補(bǔ)償。

《土地管理法》的修訂應(yīng)該對(duì)涉及到征收的第四十三條和涉及禁止集體土地流轉(zhuǎn)的第六十三條同時(shí)修改。如果農(nóng)村集體建設(shè)用地可以入市，價(jià)格得到提升，而集體土地征收按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，那么征收工作將根本無(wú)法開(kāi)展，這與國(guó)家建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)市場(chǎng)相違背。

因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法和集體土地征收條例應(yīng)該是協(xié)調(diào)一致的，而且兩者在土地價(jià)值上是相通的。土地制度改革關(guān)鍵是要平等保護(hù)集體土地和國(guó)有土地的用益物權(quán)，包括確認(rèn)城市國(guó)有土地宅基地使用權(quán)的自然取得方式，征收城市居民自然取得的宅基地使用權(quán)也要給予公平補(bǔ)償；確認(rèn)集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，使其建設(shè)用地使用權(quán)能夠進(jìn)入土地市場(chǎng)，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。最終是要確保集體土地在土地征收或市場(chǎng)交易中要做到與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。

只有確權(quán)才能保障相關(guān)利益

農(nóng)村集體建設(shè)用地土地確權(quán)，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)三個(gè)部分，根據(jù)《決定》的精神，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，并不會(huì)改變土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的性質(zhì)，只有確權(quán)之后，才能保障集體和農(nóng)民的收益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不可或缺

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市和鎮(zhèn)有權(quán)依法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃，縣級(jí)以上人民政府，可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)人民政府依法組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開(kāi)發(fā)、整治、保護(hù)所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后。過(guò)去城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的近郊、遠(yuǎn)郊都未按城市的標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃，或者根本沒(méi)有村莊規(guī)劃。目前提出集體建設(shè)用地，必須先從規(guī)劃和用途入手，才能保障集體建設(shè)用地有序入市。

（作者單位：盈科（總部）律師事務(wù)所）