陳鵬

[摘 要]“加快形成現(xiàn)代社會組織體制”是黨的十八大提出的重要理論命題。本文首先界定和分析了“現(xiàn)代社會組織體制”的基本內涵和主要特征，歸納和剖析了當前我國社會組織體制發(fā)展存在的問題和不足，并在此基礎上提出了加快建構現(xiàn)代社會組織體制的對策建議。

[關鍵詞]社會組織 社會治理 社會活力 現(xiàn)代社會組織體制

隨著中央對加強社會建設、創(chuàng)新社會治理的日益重視，我國社會組織的發(fā)展正迎來一個前所未有的戰(zhàn)略機遇期。黨的十八大報告提出，加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。黨的十八屆三中全會進一步提出，要加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。改革開放30年來，在中央的重視和社會各界的共同努力下，我國社會組織事業(yè)逐步發(fā)展壯大，實力不斷增強，作用影響日益凸顯，已成為我國社會建設的生力軍，成為構建和諧社會的重要力量。在新的歷史形勢下，如何構建遵循社會組織發(fā)展規(guī)律、符合中國國情、具有中國特色的現(xiàn)代社會組織體制是一項嶄新的重大課題。

一、“現(xiàn)代社會組織體制”的基本內涵與主要特征

（一）社會組織的概念溯源與主要類型

1、社會組織的概念溯源。準確認識和把握“社會組織”的概念來源、內涵和類型劃分是闡釋和理解“現(xiàn)代社會組織體制”的基本前提和基礎。一般而言，在國際上，由于不同國家在文化傳統(tǒng)和語言習慣方面存在不同，社會組織在不同的國家和地區(qū)有多種不同的稱謂，如“非政府組織”、“非營利組織”、“公民社會組織”、“第三部門或獨立部門”、“志愿者組織”、“慈善組織”、“免稅組織”，等等，這些叫法在內涵上區(qū)別不大。對于我國而言，在相當長一段時期內，官方普遍使用的是“民間組織”這個概念，并在政府的民政部門設有相應的“民間組織管理局”。對于學術界而言，針對“社會組織”概念的選擇和使用相對更加多樣化，國際上通用的上述幾種叫法在我國不同學科研究領域都獲得了廣泛的使用。

由于“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”等概念，容易在一些政府官員和普通民眾的觀念認知中產生歧義，甚至產生錯誤和對立的看法，因而也就很難形成普遍的共識。在中央加強社會建設與管理、構建和諧社會的工作大局下，2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干問題的重大決定》，正式提出“社會組織”這個概念，并圍繞社會組織的培育發(fā)展和管理監(jiān)督進行了系統(tǒng)論述，使得社會組織作為一個重要范疇得以確立。2007年，黨的十七大報告對“社會組織”這一概念進一步確認，提出要加強以改善民生為重點的社會建設，重視社會組織的建設和管理。自此，黨和政府的政策文件中，均用“社會組織”代替了“民間組織”，黨的十八大報告進一步將其提升到加快形成現(xiàn)代社會組織體制的理論高度。某種程度上講，用“社會組織”這一科學定義對傳統(tǒng)的非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂進行改造，是用中國特色社會主義理論深刻認識這類組織的基本屬性、主要特征而形成的科學概括[1]，有利于糾正社會上對這類組織存在的片面認識，形成各方面重視和支持這類組織的共識。

2、社會組織的主要類型。探討和分析社會組織的主要類型，實際上是對社會組織這個名稱所涉及和涵蓋的組織范圍進行一個清晰的界定和劃分。要對社會組織進行類型劃分，就需要確定相應的標準。大致來看，針對社會組織的類型體系劃分，第一種是實證角度的分類。譬如，針對我國政府分類中的“問題”而提出的“中國社團組織分類識別體系”將我國所有社團組織分為4大門類：人民團體、社會團體、宗教團體以及其他社團組織[2]。再比如，從行政管理的需要，將社會組織分為：群眾團體或人民團體、行業(yè)團體、學術團體、社區(qū)團體、社會團體、公益性基金會等[3]。第二種是規(guī)范角度的分類。一種是清華NGO研究所提出的分類圖，即將社會組織分為人民團體、未登記或者在工商登記注冊組織，在兩者之間是NGO組織。其中又具體分為兩大類：會員制組織（包括互益組織和公益組織）和非會員制組織（包括運作型組織和實體型社會組織）[4]；另一種是國家行政學院公共管理教研部提出的分類圖，即將社會組織分為人民團體、免登記組織、村委會/居委會、NGO組織（①互益性組織，包括經濟性互益組織和社會性互益組織；②公益性組織包括會員制公益組織和非會員制公益組織）、國有事業(yè)單位和未登記組織[5]。

本研究在以上兩大分類的基礎上，針對建構現(xiàn)代社會組織體制，提出一個相對簡明的2×2的分類方法，即根據“體制性質”，包括“體制內”和“體制外”①和“登記性質”，包括民政登記和工商登記或未登記、進行劃分。由此，可將社會組織分為四種基本類別：一是體制內的、正在改革的“準行政”組織，主要是事業(yè)單位、基層自治組織；二是體制內的、正在轉型的“社會組織”，包括免民政登記的八大人民團體和其他免登記社團等；三是體制外的、民政登記注冊的民間組織；四是體制外的、工商登記或未登記注冊的社會組織。這四種社會組織都在經歷不同程度的、民間化（社會化）取向的體制改革與轉型，各自面臨不同的發(fā)展困境和機遇。

（二）現(xiàn)代社會組織體制的內涵和特征

“現(xiàn)代社會組織體制”是黨的十八大報告第一次提出的新概念。所謂“現(xiàn)代社會組織體制”，一般是指在現(xiàn)代社會視域下對社會組織進行管理的體制架構、組織設計和制度安排。目前，圍繞這一重要理論概念，相關學者進行了多角度的闡釋和理解。有論者指出，對于“現(xiàn)代社會組織體制”可以有兩種解釋：一種是現(xiàn)代的社會的組織體制，說的是社會的組織化問題；另一種是現(xiàn)代的社會組織的體制，主要側重于對社會組織管理體制的認識[6]?！艾F(xiàn)代社會組織體制”是滿足人們社會利益、信仰和文化、教育、研究探索、醫(yī)療保健、體育娛樂、環(huán)境保護、休閑活動的重要制度安排[7]。“社會組織體制”是一個相對于現(xiàn)有公共權力體系和社會營利體系而提出的對社會組織體系的角色定位，是相關角色之間關系性質的概念。所謂“現(xiàn)代”是一個大致標準，要求在這個領域的建設要具有全球眼光，重視并參考當下的國際經驗[8]。這種現(xiàn)代性突出體現(xiàn)在要建構政府和社會組織既分開又合作的新型互動關系，而不是一味地強調政府對社會組織的控制或限制。對中國社會組織體制的分析要根據中國的國情，即中國的歷史傳統(tǒng)制度、新中國成立后的社會體制、特別是改革開放以來巨大的社會變遷，要超越傳統(tǒng)的國家和社會二元對立的思維定式，建立政府、市場、社會相互制衡、合作共贏的組織體制；而加快形成現(xiàn)代社會組織體制，就要從國情出發(fā)，盤活現(xiàn)有社會組織資源的存量，擴大社會組織資源的增量，通過體制內改革和體制外發(fā)展的雙軌驅動來構建我國現(xiàn)代社會組織體制[9]。

針對“現(xiàn)代社會組織體制”的基本內容和構成要素，學者們進行了深入的探討和分析。有學者指出，現(xiàn)代社會組織體制應當有利于社會組織健康發(fā)展及其積極作用的發(fā)揮，應當是一個結構完整、功能健全的社會組織體制，其基本內容包括：現(xiàn)代社會組織的法治體制，包括相關法律法規(guī)的制定和設計；監(jiān)管體制，包括社會組織的登記、備案、分類監(jiān)管和行為管理等制度；支持體制，包括社會組織的培育、孵化、稅收優(yōu)惠和財政補貼；合作體制，包括服務委托、政策倡導和政策之間互動體制等；治理體制，包括協(xié)同治理、共同治理以及社會組織內部的民主治理等；運行體制，包括社會組織專業(yè)化、企業(yè)化、市場化的運行體制等。歸根到底，現(xiàn)代社會組織體制就是公民社會的保障和發(fā)展體制[10]。

有學者認為，現(xiàn)代社會組織體制的主要內容包括：（1）社會組織的治理結構。合理的治理結構是社會組織發(fā)展的根本，應該包括制度建設、人力資源管理機制、社會組織與社會資源動員機制等方面。（2）社會組織的創(chuàng)新架構。包括道德層面、社會影響力、品牌建設、專業(yè)人員、信用機制等方面。（3）社會組織的協(xié)調機制。其本質是建設社會網絡和增加社會資本。（4）社會組織的可持續(xù)發(fā)展機制。包括：均衡的發(fā)展機制、組織控制能力、業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展、人員的不斷成熟、財務的基本平衡等方面。（5）國際化背景下社會組織體制改革的問題[11]。

也有學者認為，當前必須加強現(xiàn)代社會組織體制的基礎性制度建設，科學建構現(xiàn)代社會組織的自治體制、管理體制、支持體制和參與體制，支持、引導社會組織依法自我治理、參與社會治理，推動社會組織健康、有序地發(fā)展[6]。也有少數學者開始探討在國際視野下賦予現(xiàn)代社會組織體制以新的目標內涵。結合國外社會組織的功能，認為現(xiàn)代社會組織體制有如下特征：（1）以滿足公共利益和社會利益為基本制度安排。如美國通過非營利組織推動公共服務；英國以包容的心態(tài)對待非營利組織；日本以非營利組織滿足社會上千差萬別的需要。（2）現(xiàn)代社會組織的重要功能之一是擴大就業(yè)和提高就業(yè)質量。（3）現(xiàn)代社會組織體制以建構政府與社會組織之間的關系為核心。如美國政府與企業(yè)和非營利組織的戰(zhàn)略合作伙伴關系；英國率先提出政府與民間組織的伙伴關系。（4）現(xiàn)代社會組織體制建設的重要趨勢是與市場機制聯(lián)盟。如在社會創(chuàng)新風潮下出現(xiàn)的社會經營、社會金融和效果投資市場，以及社會效益計量在社會服務中的應用[7]。

如何理解現(xiàn)代社會組織體制的主要特征呢？我們可以從經濟體制改革中獲得重要啟示。黨的十四屆三中全會提出，要建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。某種意義上，現(xiàn)代社會組織體制的構建同樣具有現(xiàn)代企業(yè)制度構建所賦予的制度性內涵和意義。按照黨的十八大報告，加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?？梢哉f，政社分開、權責明確、依法自治構成了現(xiàn)代社會組織體制的“核心取向”[12]，而現(xiàn)代社會組織體制的核心就是規(guī)范政府與社會組織的關系，確立社會組織的主體地位[13]。有學者進一步認為，政社分開、權責明確、依法自治是從改革、轉型和重建三個方面強調的建構現(xiàn)代社會組織體制的基本原則[14]。概而言之，“政社分開”重在強調政府的行政職能和社會的自我治理的邊界要進行明確區(qū)分，進而實現(xiàn)行政權力與自治權利的相對分離?！皺嘭熋鞔_”重在強調既要理清政府的權力和責任，同時又要明晰社會組織的權利和義務，政府和社會組織都要實現(xiàn)權、責、利對等?！耙婪ㄗ灾巍敝卦趶娬{要尊重社會組織的主體地位，激活社會自治功能，并要以法律為自治根基，這是社會組織的安身立命之本。

二、我國社會組織體制的現(xiàn)狀與問題

改革開放以來，隨著市場經濟的迅猛發(fā)展，尤其是“自由流動資源”和“自由活動空間”[15]的不斷增大，社會組織在我國如雨后春筍般地成長和發(fā)展起來。特別是近10余年的發(fā)展，我國社會組織已逐漸走出了起步階段，開始進入一個相對成熟和穩(wěn)步發(fā)展的新階段。從總體上來看，我國社會組織的發(fā)展是健康的，但因尚處于發(fā)展的初級階段，自身發(fā)展仍然存在諸多問題。

（一）“雙重管理體制”既不利于社會組織成長發(fā)展，又不利于有效激發(fā)社會組織活力

1、未登記的“非法”或“法外”社會組織長期、大量隱身存在，不利于政府進行有效的監(jiān)管?！半p重管理體制”是我國計劃經濟體制時代的產物，已不適應經濟社會發(fā)展的客觀形勢和需要。這種管理體制通過登記管理機關和業(yè)務主管單位的雙重限制，強化入口管理，使得許多社會組織由于找不到所謂的“婆婆”而無法登記注冊。據中央編譯局俞可平教授估計，目前我國至少有300萬個未登記的社會組織，而官方統(tǒng)計顯示已注冊的有45萬個社會組織[16]。另據廣東省政協(xié)社法委的一份調研報告，深圳市已登記的各類社會組織4110個，但實際上約有3萬多個，登記管理的只占現(xiàn)有的10%[17]。由此可見，非登記的法外社會組織實際上占據了我國社會組織中的絕大部分。這些組織常常處于隱身狀態(tài)，從而使政府很難進行有效的監(jiān)管，造成一些政府官員容易對社會組織產生“猶疑”，甚至是“敵對”的觀念和態(tài)度，將它們視為“不穩(wěn)定因素”，需要嚴格地加以防范和控制。

2、“雙重管理體制”下的社會組織，被管得過死，缺乏活力。社會組織是現(xiàn)代社會建設和發(fā)展過程中不可或缺的重要結構性因子。西方發(fā)達國家的發(fā)展歷程表明，社會組織的活躍和壯大，會影響和帶動整個社會的發(fā)育和繁榮。從某種意義上來講，“雙重管理體制”屬于一種“擬單位制”的社會控制體系，在這種控制模式下，不僅社會組織面臨登記門檻高的難題，而且社會組織自身的功能、作用很難真正獲得發(fā)揮和體現(xiàn)。據相關數據顯示，盡管我國社會組織總量龐大，并呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，但是近些年來，登記注冊的社會組織增幅相對數卻在銳減，連續(xù)三、四年呈現(xiàn)下滑趨勢，整體增速創(chuàng)歷史新低。其中，2010年，全國社會組織的增長率僅為3.5%，與2009年相比下降了0.6%，其中社會團體的增長率僅為1%[18]。而且，這些能夠登記注冊的社會組織，在基層政府高度重視維穩(wěn)的情況下，很難真正代表民眾進行利益表達，一些社會組織，甚至處于半癱瘓的狀態(tài)，很少或基本沒有正常的組織活動。

（二）社會組織自治性較弱，“二政府”現(xiàn)象較為普遍

1、部分社會組織法人治理機制不夠完善，自身能力不足。社會組織是培育和促進社會自治系統(tǒng)的重要主體力量，良好的法人治理機制是社會組織能力建設的制度保障。一般而言，大多數社會組織雖在登記注冊和成立后，都建立了相應的規(guī)章制度和組織機構，但在實際執(zhí)行過程中大多都流于形式，并沒有嚴格地按照章程進行治理，甚至出現(xiàn)了一些社會組織被少數幾個負責人把控的現(xiàn)象。在治理不善的情況下，社會組織必然會面臨自身專業(yè)服務能力和素質的低質和貧弱，從而也就很難形成自我發(fā)展的動力機制。而且，大多數社會組織又普遍面臨人才匱乏的問題，很難有效地吸引和留住高素質的專業(yè)人才和志愿服務者，這也使得社會組織可持續(xù)發(fā)展面臨 “瓶頸”。

2、部分社會組織過于依賴政府，且黨政官員兼任社會組織負責人的情況較多，使得一些社會組織出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象。在政府和社會組織之間“非對稱性資源依賴”條件下，社會組織比較容易對政府資源形成依賴。我國長期大量存在的體制內社會組織，或者說官辦社會組織就是如此，最為典型的就是以工、青、婦、科、殘、僑等為代表的“人民團體”。這類組織都享有正式的行政或事業(yè)編制，且享受國家財政的長期撥款。這類社會組織本身對“行政化”會有較強烈的需求。另一類就是，這些人民團體或官方社會組織自上而下推動成立了大量民辦非企業(yè)機構，通過現(xiàn)任或退休的黨政官員兼任社會組織的負責人等形式，實現(xiàn)對其下設、外設、內設社會組織的隱性控制。因此，這些社會組織會出現(xiàn)比較明顯的行政化、官僚化傾向，在實際工作中逐漸蛻變?yōu)檎毮艿摹澳_”和“腿”，儼然成為了一個“二政府”。值得注意的是，這種社會組織的“異化”現(xiàn)象，在一些經濟不發(fā)達的地區(qū)相對體現(xiàn)得更為明顯。

（三）社會組織的資源短缺局面雖有所緩解，但總體上仍顯不足，且部分社會組織生存困難

1、部分社會組織過度依賴政府，使得自身能力退化，缺乏獨立性和靈活性。在整個計劃經濟體制下，我國基本不存在真正現(xiàn)代意義上的社會組織。改革開放以后，隨著市場經濟的發(fā)展，民間社會資源日益增多，一些社會組織也相應地產生和發(fā)展起來。從我國最早產生、發(fā)展相對較為成熟的環(huán)保社會組織來看，初期階段，它們主要是依靠一些國外基金會的項目資助，社會捐贈占有一定的比例，但政府資助相對很少。隨著中央提出加強社會建設、構建和諧社會，政府對社會組織日益高度重視，加大對社會組織培育發(fā)展的支持力度，購買服務開始蔚然成風，并使得體制內、外的社會組織競相爭奪政府購買服務項目。社會組織對政府資金的依賴程度迅速提高，并使得一些社會組織逐漸失去了社會募款的動力和能力；同時，由于資金使用的嚴苛要求和項目管理的繁瑣程序，越來越多的社會組織也在購買服務中逐漸失去了原有的靈活性。

2、一些草根社會組織資金渠道少，普遍面臨生存難問題。草根社會組織一般規(guī)模小、人員少，流動性、變化性比較大，且大多處于無專職工作人員、無專門辦公場所、無開展活動經費的“三無狀態(tài)”。這種類型的社會組織，通常會有一個或幾個具有人格魅力的領頭靈魂人物，憑著對社會公益和正義的理想、信念創(chuàng)辦組織，開展各種服務活動。由于他們能夠切實貼近社會，了解和滿足公眾（尤其是困難弱勢群體）的多樣性需求，因而有時也能夠得到一些慈善家或者基金會的一些項目支持。但總體上看，這類項目支持是很少的，對于其生存發(fā)展也是微不足道的。同時，草根組織大多沒有注冊登記，缺乏合法的正式身份，也沒有社會募捐的資格，即使在政府購買服務的背景下，它們也很難競得購買服務項目，這無疑都意味著其生存之艱難和艱辛。

（四）在新媒體環(huán)境下，社會組織頻遭公信力危機，“公益腐敗”現(xiàn)象時有發(fā)生

近年來，隨著媒體和新媒體頻繁曝光一些社會組織的“丑聞”等公益腐敗事件，公眾對社會組織和公益項目日益缺乏信任，出現(xiàn)了較為嚴重的“公信力危機”。譬如，2012年6月下旬“郭美美事件”等一系列事件發(fā)生后，社會捐款數以及慈善組織捐贈數額均出現(xiàn)銳減。民政部統(tǒng)計數據顯示，全國7月份社會捐款數為5億元，和6月相比降幅超過50%。慈善組織6～8月接收的捐贈數額降幅更是達到86.6%[19]。從中國紅十字會的“郭美美事件”到中華慈善總會的“尚德詐捐門”，再到中國青少年發(fā)展基金會的“中非希望工程”，慈善信任風暴愈演愈烈，慈善組織成為“眾矢之的”。由此，公眾對社會組織信息公開的呼聲高漲，社會組織公開、透明的壓力驟然增大，一些社會組織被迫探索進行改革。

（五）法律、法規(guī)、政策等制度供給嚴重不足，且滯后于社會組織的實際發(fā)展和現(xiàn)實需要

1、現(xiàn)行社會組織法律法規(guī)不僅位階低、缺位多，且限制多于保障，法規(guī)之間存在矛盾、沖突，缺乏銜接、協(xié)調和配套。目前，我國用以調整和規(guī)范社會組織的以行政法規(guī)和一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)為主，法律體系構架不科學，法律層級與社會組織的現(xiàn)實地位和作用并不相符。作為現(xiàn)行社會組織管理體制核心的三大條例（《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》）的修訂工作至今已歷時近3年，至今仍未頒布出臺。同時，一些法規(guī)之間存在矛盾，譬如《民辦教育促進法》第51條規(guī)定，出資人可以從辦學結余中取得合理回報，而《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是“非營利性社會服務的社會組織”，民辦教育學校應遵從“禁止分配原則”。顯然，兩者之間存在明顯沖突。此外，與社會組織發(fā)展直接相關的人員編制、職稱評定、稅收減免、社會保險、財政資助等方面相配套的政策法規(guī)體系也不夠完善，從而使得社會組織很難長期吸引和聚集高素質專業(yè)人才。

2、缺乏社會組織方面統(tǒng)一的基本立法。從最高層面來看，我國《憲法》針對公民的結社權進行了原則性的規(guī)定；從具體管理層面來看，形成了一些行政性法規(guī)和地方規(guī)章，中間缺乏專門針對社會組織的基本立法，出現(xiàn)了立法的斷層。從西方發(fā)達國家社會組織的發(fā)展情況來看，普遍都針對社會組織進行了基本立法，譬如，德國除了《憲法》和《民法典》外，在結社方面的法律還有《結社法》，日本有《社會組織法》、南非有《社會組織法》和《特定非營利活動促進法》，匈牙利有《公益組織法》，捷克有《公益法人法》等。因此，無論從國外社會組織發(fā)展的普遍經驗，還是當下我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境來看，缺乏社會組織方面的基本立法，可謂是我國構建現(xiàn)代社會組織體制的一個重大的制度“瓶頸”。

三、加快構建現(xiàn)代社會組織體制的對策建議

如同我國市場經濟的改革和發(fā)展，我國社會領域的改革與社會組織的發(fā)展，也是在黨和政府的主持和推動下進行的，其目的是社會公益和互益。政府與社會組織之間的關系，不是彼此替代、互相沖突的關系，而是相互配合、相得益彰的關系，這是構建遵循社會組織發(fā)展規(guī)律、符合中國國情、具有中國特色的現(xiàn)代社會組織體制的前提基礎。為此，提出如下政策建議：

（一）加強對社會組織的輿論宣傳，營造良好的社會發(fā)展氛圍

1、科學、理性、客觀地看待社會組織的功能和作用。通過舉辦各種形式的文化娛樂活動正確引導普通民眾科學、理性和客觀地認識和看待社會組織的功能作用，既不要過于夸大其正面作用，也不要過于夸大其負面作用，讓普通民眾在參與社會組織活動中，逐漸增強和形成對社會組織的認同。

2、基層社會是社會組織的主要聚集地和棲息地。要重點針對縣市一級的政府官員，尤其是主管部門官員加強社會組織方面的教育培訓，使他們能夠真正從思想觀念和實際行動上高度重視社會組織的功能和作用，減少對社會組織的不良態(tài)度和觀念認知，充分認識到社會組織歷史存在的必要性以及社會發(fā)展的必然性。

3、加大對社會組織的宣傳力度。通過各種專題紀錄片、教育片等形式，在電視公共頻道、新聞報紙等各種媒介平臺加大對社會組織的輿論宣傳和引導，推動和構建全社會都積極、主動地關心、關注和支持社會組織發(fā)展的良好氛圍。

（二）改革和創(chuàng)新社會組織管理體制，建立健全社會組織體制機制

1、現(xiàn)行的社會組織“雙重管理體制”已經不能適應社會發(fā)展的客觀實際，加快推進社會組織管理體制的改革已成不可逆轉之勢。應加快建立健全“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制。從北京、上海、廣東等地方的創(chuàng)新實踐來看，實行統(tǒng)一的直接登記體制將是未來社會組織發(fā)展的必然趨勢和要求。

2、對社區(qū)社會組織實行登記和備案雙軌制。城鄉(xiāng)社區(qū)是普通民眾最主要的生活空間場所，各種群眾生活類的社區(qū)社會組織的建設和發(fā)展直接關系和影響到人們的居住生活品質和質量。針對諸如書畫社、棋牌會等一些微型的志趣團體可實行備案制；針對社區(qū)的一些慈善互助會、老年協(xié)會等，可先實行備案制，待發(fā)展相對成熟后，達到登記注冊條件后，可申請進行登記。

3、加強社會組織管理機構和隊伍建設。與社會組織迅猛發(fā)展的現(xiàn)實情況相比，我國民政機構和隊伍建設嚴重滯后，尤其是越往下越缺乏。據調查，全國絕大多數縣區(qū)都沒有單獨設立社會組織登記管理機構，呈現(xiàn)出“市缺、縣無”的狀況。如430個市級登記管理機關平均只有2個編制，縣級機關平均只有0.7個編制[20]。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》頒布，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等社會組織實行直接登記，社會組織的總體數量和規(guī)模將在未來幾年驟然增多，因此基層民政部門的機構設置和人員隊伍亟待加強。

（三）建立健全社會組織法人治理機制，進一步強化社會組織行業(yè)自律

1、建立健全法人治理結構。按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制衡的基本原則，社會組織應建立健全會員大會、理事會、監(jiān)事會制度，完善內部組織架構；建立健全換屆選舉、議事決策、人事管理、財務管理、機構管理等內部管理制度。同時，應加強政府主管部門對社會組織的政策引導和監(jiān)督。比如，深圳市民政局制定的《深圳市行業(yè)協(xié)會法人治理指引》值得借鑒和學習。

2、加強專業(yè)人才隊伍建設。社會組織的發(fā)展關鍵靠人才，要著力加強人才隊伍建設。要培育社會組織領軍人才和專業(yè)人才，造就一支高素質的社會組織人才隊伍，尤其是專業(yè)社會工作者和志愿者。2013年10月14～18日，民政部、人力資源社會保障部在京聯(lián)合舉辦全國行業(yè)協(xié)會商會領軍人才高級研修班。本次研修班首次將社會組織人才培訓納入國家專業(yè)技術人才知識更新工程。同時，要探索實行社會組織任職資格認證制度，提高社會組織人才隊伍專業(yè)化和職業(yè)化水平。

3、加快建立健全社會組織行業(yè)自律體系。建立健全社會組織信息公開制度，主動地向社會公開財務收支、接受捐贈和資助、年度工作報告等信息，增加工作透明度和社會公信力；建立科學、規(guī)范、可行的社會組織評估指標體系，逐步探索和完善“第三方評估機制”；積極探索建立各種社會評價機制，加大對社會組織的失信懲戒力度，建立和推行“黑名單”等行業(yè)信用管理制度；盡快頒布出臺《行業(yè)協(xié)會法》。

（四）規(guī)范和完善政府購買公共服務，探索建立黨政部門和社會組織之間的合作互動機制

1、加大政府職能轉移的范圍、步伐和力度。我國社會組織的產生機制和構成特質決定了政府職能轉變的進程和深度，將直接影響和決定社會組織的發(fā)育和發(fā)展水平。這就意味著加大對社會組織的培育和扶持力度，一方面應深化行政審批制度改革，推動政府部門向社會組織開放更多的公共資源和領域；另一方面，要合理劃分政社、政事職能，實質性地推進政府職能、事業(yè)單位職能向社會組織轉移，并確保職能轉移過程的開放性、市場化和社會化。

2、加快建立健全政府購買服務制度。政府購買服務制度是培育和扶持社會組織發(fā)展壯大的重要途徑。修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務”從后勤類服務擴展到公共服務，形成公共服務購買領域統(tǒng)一的、權威的和具有指導性的法律法規(guī)；制定專門的《政府公共服務采購分類與考核表》，逐步將所有公共服務購買納入政府采購目錄和公共財政預算；健全公開、透明、規(guī)范的服務購買流程；建立嚴格、專業(yè)、多元的外部監(jiān)督機制；發(fā)展獨立的第三方監(jiān)督機構，如會計事務所、審計事務所等，發(fā)揮媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督、專家監(jiān)督的作用。

3、建立和完善社會組織專項扶持基金。我國社會組織發(fā)展普遍面臨資金困難。目前，針對社會組織的專項資金支持相對還較少，主要在上海、浙江、廣東等發(fā)達省份。而且，政府的支持不均衡，扶持資金和購買資金主要流向了重點行業(yè)、重點領域的社會組織。2012年，廣東率先在省級層面設立社會組織專項資金，經過第三方評審，360家社會組織獲得資助，其中行業(yè)協(xié)會類200家，每家獲得資助30萬元[21]，這一做法值得總結和借鑒。

（五）加快社會組織立法進程，優(yōu)化社會組織發(fā)展制度環(huán)境

1、加快三大條例修訂進程。各地的改革創(chuàng)新事實上已經突破了現(xiàn)行法規(guī)，應加快修訂《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等三大條例，并盡快地頒布和出臺。同時，與社會組織發(fā)展密切相關的稅收、財政、人事、職稱、社保等方面的配套政策法規(guī)也要加快修訂和完善。

2、加快起草《社會組織法》。加快起草涵蓋所有社會組織類別的基本法律——《社會組織法》，對社會組織的基本權利、義務、組織職能、法律地位和法律責任都做出原則的規(guī)定，使各類社會組織有法可依，并在廣泛討論和征求意見的基礎上盡快出臺，進而形成社會組織領域統(tǒng)一的、權威的和具指導性的基本法律規(guī)范。

3、廣泛征求意見，確保立法過程的科學性和民主性。開門立法，廣泛地聽取和吸納各方的意見和建議，既要認真地聽取相關專家學者的意見，也要廣泛地征求各類社會組織的意見，確保立法過程的科學性和民主性。要進一步理順社會組織與政府部門之間的關系，健全社會組織和政府部門之間便捷、順暢的溝通協(xié)調機制，以及政府公共決策的社會組織參與機制。此外，還要注意將社會組織中符合條件的優(yōu)秀代表人士納入黨代表、人大代表、政協(xié)委員的推薦范圍，充分發(fā)揮他們參政議政的作用。

注釋

①區(qū)分“體制內”和“體制外”的簡明基本標準有兩條：一是社會組織人事是否由相關政府部門任命；二是社會組織財務是否受財政資助。

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