侯東方等

摘要 農(nóng)村建設(shè)用地整治對(duì)于優(yōu)化建設(shè)用地布局、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要作用。該研究以北京市大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃、新城規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，確定農(nóng)村建設(shè)用地騰退規(guī)模；然后結(jié)合土地整治戰(zhàn)略分區(qū)，分區(qū)域科學(xué)估算了大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力；根據(jù)各區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治的特點(diǎn)，提出了遷村并點(diǎn)整治模式、城鎮(zhèn)化整治模式和村莊內(nèi)部整治模式3種農(nóng)村建設(shè)用地整治模式。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村建設(shè)用地整治；大都市周邊；大興區(qū)

中圖分類號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）13-04072-02

中共十八屆三中全會(huì)明確提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果[1]。由此可見(jiàn)，國(guó)家已經(jīng)著手從體制機(jī)制方面破除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的障礙和阻力。新時(shí)期的土地整治，是目前我國(guó)土地管理領(lǐng)域的新舉措，對(duì)于落實(shí)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的意義。農(nóng)村建設(shè)用地整治是土地整治的重要組成部分，是指對(duì)農(nóng)村地區(qū)散落、廢棄、閑置和低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行整治，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的活動(dòng)[2]。因此，農(nóng)村建設(shè)用地整治效果的好壞事關(guān)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展能否順利實(shí)現(xiàn)。

北京市大興區(qū)是北京市城市發(fā)展新區(qū)，隨著城南行動(dòng)計(jì)劃的逐步實(shí)施，未來(lái)將成為首都南部高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；同時(shí)，大興區(qū)也是北京市唯一的國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，是北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)艱巨。因此，開(kāi)展大興區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，不僅能夠加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對(duì)于促進(jìn)大興“三城”——亦莊新城、大興新城、新航城建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有重要作用。

筆者以2010年大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地為研究對(duì)象，在考慮土地利用總體規(guī)劃、新城規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定到2020年大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的騰退規(guī)模，然后根據(jù)大興區(qū)土地整治戰(zhàn)略分區(qū)確定各區(qū)域差別化整治的潛力[3-5]；最后，結(jié)合土地整治差別化戰(zhàn)略和潛力，提出農(nóng)村建設(shè)用地整治模式。

1 研究區(qū)概況

大興區(qū)位于北京市南部，東臨通州區(qū)，南及西南與河北省廊坊市、固安縣、涿州市接壤，西與房山區(qū)隔永定河為鄰，北接豐臺(tái)、朝陽(yáng)區(qū)。京滬高速公路、京開(kāi)高速公路和104國(guó)道縱貫?zāi)媳保本┦形瀛h(huán)路、六環(huán)路橫跨東西，交通便捷。

全區(qū)地處永定河洪沖積平原，地勢(shì)自西北向東南緩傾。屬暖溫帶半濕潤(rùn)大陸季風(fēng)氣候，季節(jié)特征非常明顯。大興區(qū)降水量主要集中在夏季，約占全年總降水量的75%。大興區(qū)境內(nèi)現(xiàn)有永定河、鳳河、新鳳河、大龍河、小龍河、天堂河、涼水河等大小14條河流，自西北向東南流經(jīng)全境，分屬北運(yùn)河水系和永定河水系。

2 土地整治潛力測(cè)算

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

根據(jù)大興區(qū)2010年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀見(jiàn)表1。由表1可知，大興區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地總面積為12 639.20 hm2，其中居民點(diǎn)面積為12 610.10 hm2，占農(nóng)村建設(shè)用地總面積的99.77%；采礦用地面積為29.10 hm2，占農(nóng)村建設(shè)用地總面積的0.23%。大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地主要分布在龐各莊鎮(zhèn)、榆垡鎮(zhèn)和魏善莊鎮(zhèn)，其面積分別為1 546.06、1 526.36和1 330.49 hm2；農(nóng)村建設(shè)用地分布最少的在亦莊鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)，其面積分別為0.01、67.60和209.56 hm2。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地騰退規(guī)模

首先，將大興區(qū)2010年農(nóng)村建設(shè)用地扣除《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》保留的農(nóng)村建設(shè)用地；第二，將《大興區(qū)新城規(guī)劃（2005-2020年）》確定的2020年城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地納入騰退的對(duì)象；第三，將《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》確定的擬拆遷、城鎮(zhèn)化的農(nóng)村建設(shè)用地納入騰退的對(duì)象；第四，將首都新航城規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地也納入騰退的對(duì)象；最后，綜合確定到2020年大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地可騰退規(guī)模為7 262.60 hm2，其中農(nóng)村居民點(diǎn)騰退規(guī)模為7 238.58 hm2，采礦用地騰退規(guī)模為24.02 hm2。

2.3 整治區(qū)域的劃分

大興區(qū)土地整治戰(zhàn)略分區(qū)將全區(qū)分為北部高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)整治區(qū)、中部高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)、南部臨空產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地整治區(qū)和永定河綠色生態(tài)保護(hù)區(qū)4個(gè)區(qū)域。因此，全區(qū)可分為北部、中部、南部3大區(qū)域進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地整治。為了便于開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整治，結(jié)合大興區(qū)政府工作計(jì)劃，將大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地分為近期拆遷和遠(yuǎn)期拆遷2種類型。

2.3.1 北部地區(qū)。

包括黃村鎮(zhèn)、西紅門(mén)鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)和亦莊鎮(zhèn)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其以高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主。選定《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》涉及拆遷的村、《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》中遷建型和城鎮(zhèn)化型村莊、《大興區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2012-2020年）》中的南海子公園和南苑森林公園范圍內(nèi)的村莊及大興區(qū)一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目涉及的村莊，作為大興區(qū)北部地區(qū)近期計(jì)劃拆遷村，其面積為924.31 hm2；剩余村莊劃分為遠(yuǎn)期需要拆遷，其面積為746.90 hm2。

2.3.2 中部地區(qū)。

包括北藏村鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、青云店鎮(zhèn)、長(zhǎng)子營(yíng)鎮(zhèn)、采育鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為主。劃定《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中涉及拆遷的村、《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》中遷建型村莊及生物醫(yī)藥基地和亦莊開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)規(guī)劃所涉及的村莊，作為中部地區(qū)近期計(jì)劃拆遷村莊，其面積為1 511.46 hm2；剩余村莊劃定為遠(yuǎn)期需要拆遷，其面積為2 246.21 hm2。

2.3.3 南部地區(qū)。

包括榆垡鎮(zhèn)、禮賢鎮(zhèn)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其以發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)為主。劃定《大興區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中涉及拆遷的村莊、《大興區(qū)村莊體系規(guī)劃》中遷建型和城鎮(zhèn)化型村莊、《大興區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》及新機(jī)場(chǎng)定位研究中確定的機(jī)場(chǎng)核心區(qū)范圍、新航城范圍及75 dB噪音線內(nèi)所涉及的村莊，作為南部地區(qū)近期計(jì)劃拆遷村莊，其面積為642.04 hm2；剩余村莊劃定為遠(yuǎn)期需要拆遷，其面積為1 191.68 hm2。

綜上，大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治區(qū)域劃分為2類，即近期計(jì)劃騰退和遠(yuǎn)期需要騰退，其面積分別為3 077.81 hm2和4 184.79 hm2，具體分布見(jiàn)圖1。

2.4 農(nóng)村建設(shè)用地整治類型

將大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治分為2大類，即保留升級(jí)型和節(jié)地發(fā)展型。其中保留升級(jí)型是指將現(xiàn)有房屋拆除建新，完善基礎(chǔ)設(shè)施，不減少建設(shè)用地，只是在原地升級(jí)改造；節(jié)地發(fā)展型是指拆除原有房屋，提高建設(shè)用地容積率和土地利用效率，節(jié)約出一部分建設(shè)用地用于其他用途。

大興區(qū)北部5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主，重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)、工業(yè)及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，其農(nóng)村建設(shè)用地通過(guò)整治后，大多用于城鎮(zhèn)建設(shè)，減少的建設(shè)用地也用于城市綠地建設(shè)，復(fù)墾成耕地的可能性很小。

中部7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為主，對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民點(diǎn)要控制其發(fā)展規(guī)模，以內(nèi)部挖潛為主，加強(qiáng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將區(qū)域內(nèi)的廢棄地、面積較小且分散的居民點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一整治，復(fù)墾為耕地，和周邊的基本農(nóng)田集中連片。

南部2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)為主，依據(jù)機(jī)場(chǎng)核心區(qū)、75 dB噪音區(qū)可以將其劃分為3個(gè)層次分別進(jìn)行整治：①機(jī)場(chǎng)核心區(qū)內(nèi)的村莊，需要整村搬遷，用于機(jī)場(chǎng)建設(shè)，歸于保留升級(jí)型；②核心區(qū)以外75 dB噪音區(qū)以內(nèi)的，部分建設(shè)用地可減少作為農(nóng)業(yè)用地，歸為節(jié)地發(fā)展型；③75 dB噪音區(qū)以外的騰退村莊在村鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃中為城鎮(zhèn)化型的，可將其升級(jí)改造，保留升級(jí)發(fā)展，其余可減少作為農(nóng)業(yè)用地。

2.5 農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力

根據(jù)以上整治類型確定大興區(qū)到2015年農(nóng)村建設(shè)用地整治理論潛力為3 077.81 hm2，其中保留升級(jí)型1 577.15 hm2，節(jié)地發(fā)展型1 500.66 hm2（表2）。其中，北部地區(qū)保留升級(jí)型為561.02 hm2，節(jié)地發(fā)展型363.29 hm2，在節(jié)地發(fā)展型中可減少的建設(shè)用地面積按3/4計(jì)算，減少的建設(shè)用地可全部用于綠地建設(shè)；中部地區(qū)保留升級(jí)型為667.25 hm2，節(jié)地發(fā)展型844.21 hm2，在節(jié)地發(fā)展型中可減少的建設(shè)用地面積按1/3計(jì)算，減少的建設(shè)用地80%可用于補(bǔ)充耕地，剩余的20%用于其他農(nóng)用地；南部地區(qū)保留升級(jí)型為348.88 hm2，節(jié)地發(fā)展型293.16 hm2，在節(jié)地發(fā)展型中可減少的建設(shè)用地面積按1/4計(jì)算，減少的建設(shè)用地40%可用于補(bǔ)充耕地，剩余的60%用于綠地建設(shè)。

綜上，到2015年大興區(qū)可減少建設(shè)用地共計(jì)627.16 hm2，其中補(bǔ)充耕地254.44 hm2。

3 土地整治模式

針對(duì)大興區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治的對(duì)象和特點(diǎn)，確定各鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地整治模式，主要可分為以下3種類型。

3.1 遷村并點(diǎn)整治模式

針對(duì)大興區(qū)村莊體系規(guī)劃中確定的需拆遷村莊以及擴(kuò)區(qū)需搬遷的村莊，為了節(jié)約集約利用土地，提高公共服務(wù)能力，以其中規(guī)模較大、條件較好的村莊作為中心村，使那些對(duì)外交通不方便、規(guī)模小、發(fā)展?jié)摿π　⑷狈镜幕A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施的村莊向其搬遷[4-5]。

大興區(qū)南部遷村并點(diǎn)村莊主要為首都新機(jī)場(chǎng)核心區(qū)建設(shè)及75 dB噪音區(qū)涉及到的村莊，包括榆垡鎮(zhèn)東部以及禮賢鎮(zhèn)的東北部部分村莊。北部遷村并點(diǎn)村莊主要分布在擴(kuò)區(qū)周邊，其中：北臧村鎮(zhèn)生物醫(yī)藥基地?cái)U(kuò)區(qū)周邊的15個(gè)村中，新立村、馬村和六合莊村遷至大興新城，其余12個(gè)村全部遷至生物醫(yī)藥基地。亦莊新城擴(kuò)區(qū)涉及青云店鎮(zhèn)和長(zhǎng)子營(yíng)鎮(zhèn)的部分村莊，擴(kuò)區(qū)周邊村莊根據(jù)村莊體系規(guī)劃中的拆遷村向保留重點(diǎn)發(fā)展型村莊遷并，長(zhǎng)子營(yíng)鎮(zhèn)中的部分村莊拆遷后搬遷至鄰近的保留村莊。

3.2 城鎮(zhèn)化整治模式

該模式是針對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，在進(jìn)行土地整治時(shí)，將村莊土地整治與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃進(jìn)行銜接，集中建設(shè)居民小區(qū)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地容積率和土地利用效率，改善居民生活環(huán)境。根據(jù)農(nóng)民的工作性質(zhì)、居住習(xí)慣、收入狀況、接受程度等具體情況，規(guī)劃設(shè)計(jì)適合農(nóng)民居住的社區(qū)布局、住宅戶型、居住面積、容積率。同時(shí)為了方便農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要，建設(shè)適宜農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施。

大興區(qū)北部的西紅門(mén)鎮(zhèn)、瀛海鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、亦莊鎮(zhèn)和黃村鎮(zhèn)以及生物醫(yī)藥基地?cái)U(kuò)區(qū)范圍內(nèi)的村莊，包括八家村、巴園子村、北高各莊村、大臧村等村莊以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)中心，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，受城鎮(zhèn)發(fā)展輻射和影響較大，適合城鎮(zhèn)化建設(shè)用地整治模式。

3.3 村莊內(nèi)部整治模式

針對(duì)有一定基礎(chǔ)設(shè)施，常住人口規(guī)模適中的村莊，但是在長(zhǎng)期建設(shè)過(guò)程中缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，盲目和無(wú)序建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)利用效率低、交通條件差、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率低、內(nèi)部生態(tài)環(huán)境差等一系列問(wèn)題，并有可能進(jìn)一步影響到村莊的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4-5]。這一類村莊也是大興區(qū)目前村莊整治工作中數(shù)量最多的一種類型，應(yīng)針對(duì)不同村莊出現(xiàn)的不同問(wèn)題開(kāi)展整治活動(dòng)。

整治內(nèi)容：此類村莊的整治內(nèi)容包括拆除舊宅、建設(shè)新居、完善基礎(chǔ)設(shè)施、美化村莊環(huán)境等內(nèi)容。在進(jìn)行村莊內(nèi)部改造時(shí)，需要嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村“一戶一宅”管理制度，條件允許的地方，建設(shè)居民小區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于一戶多宅和多宅基地的情況，可以通過(guò)無(wú)償收回或適當(dāng)有償收購(gòu)的方式進(jìn)行回收。建設(shè)時(shí)，應(yīng)充分利用村莊廢棄地、閑置地進(jìn)行建房，盡量避免占用耕地。同時(shí)配套農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，改善當(dāng)?shù)亟煌l件和生產(chǎn)生活條件。在部分地區(qū)，可以制定較為靈活的土地政策，如土地置換、土地?fù)Q社保，不斷引導(dǎo)一些有經(jīng)濟(jì)頭腦、一技之長(zhǎng)農(nóng)民進(jìn)城，促進(jìn)居民點(diǎn)用地節(jié)約集約利用。適合這種整治模式的村莊主要位于魏善莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、采育鎮(zhèn)和龐各莊鎮(zhèn)。

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