喬寵如

個(gè)人賬戶(hù)為什么做不實(shí)？統(tǒng)籌層次為什么提不高？如何厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)與財(cái)政的關(guān)系？帶著這3個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的當(dāng)務(wù)之急，《經(jīng)濟(jì)》記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文，探討在三中全會(huì)全面深化改革的背景下這3個(gè)困局的解決之道。

做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)為什么那么難？

《經(jīng)濟(jì)》：2000年我們就在遼寧開(kāi)始試點(diǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)?？墒前凑漳慕y(tǒng)計(jì)，個(gè)人賬戶(hù)空賬額逐年走高，到2012年年底已經(jīng)達(dá)到了2.6萬(wàn)億元。有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有必要做實(shí)，您怎么看？

鄭秉文：當(dāng)初我們?cè)O(shè)定的制度目標(biāo)是打算做實(shí)賬戶(hù)的。問(wèn)題在于，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的代價(jià)和效率如何？做實(shí)的目的是為了存銀行嗎？顯然不是。這種做法，會(huì)導(dǎo)致制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性受到極大的打擊，甚至破產(chǎn)。老農(nóng)保就是先例。

上個(gè)世紀(jì)90年代初我們最初建立老農(nóng)保的時(shí)候，老農(nóng)保覆蓋人數(shù)曾高達(dá)9000多萬(wàn)人，后來(lái)人數(shù)一直在下降，到2009年只剩下6000多萬(wàn)。這有很多原因，但其中一個(gè)原因是，老農(nóng)保賬戶(hù)那點(diǎn)錢(qián)的收益率太低了，就是存銀行的利息。在1995年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資5400元，2012年是4.7萬(wàn)元。你想想，如果你1995年建立個(gè)人賬戶(hù)每月放百分之八的收入，只吃銀行那點(diǎn)利息，到2012年這些錢(qián)還能與17年以前的那個(gè)百分比等值嗎？肯定不能，百分之一也達(dá)到不了，這說(shuō)明，做實(shí)賬戶(hù)的代價(jià)太大，效率太低，因?yàn)楣べY增長(zhǎng)幅度比較大，比較快，這時(shí)攢錢(qián)吃利息是劃不來(lái)的，應(yīng)該投資，千方百計(jì)提高利率，否則就虧大了。

這個(gè)道理說(shuō)明，如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工資收入都很快，建立積累制就要吃虧，否則，就需有一個(gè)很好的投資體制，能把投資效率提高上去，把代價(jià)降下去，不讓投資收益率與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率相差太多，差的太多了，賬戶(hù)養(yǎng)老金替代率就會(huì)下降的十分明顯，這個(gè)制度就是低效的，最終就會(huì)不得不退出歷史舞臺(tái)。

其實(shí)，在中國(guó)，13年來(lái)，賬戶(hù)做不實(shí)還有一個(gè)重要原因，就是轉(zhuǎn)型成本始終沒(méi)有制度化或以立法的名義真正解決，所以，每年做實(shí)賬戶(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼壓力很大，不論是中央的還是地方的，都存在不小的壓力。但是，話(huà)說(shuō)回來(lái)，即使解決了轉(zhuǎn)型成本，立法規(guī)定每年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)于財(cái)政收入的一個(gè)百分比就徹底解決問(wèn)題了嗎？我敢肯定也是不能的，關(guān)鍵還在于是否有一個(gè)投資體制。如果社保制度投資體制很好，各級(jí)財(cái)政也肯定會(huì)有動(dòng)力為民生工程為做實(shí)賬戶(hù)“擠”出一些資金。如果硬是非理性地去做，最終導(dǎo)致的福利損失還是會(huì)轉(zhuǎn)嫁到老百姓身上。我舉個(gè)例子：2001年遼寧省做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)時(shí)42號(hào)文件規(guī)定：“統(tǒng)籌基金不得占用個(gè)人賬戶(hù)基金”，但這個(gè)規(guī)定到2010年就堅(jiān)持不下去了，理由很簡(jiǎn)單，“占用”是劃得來(lái)的，“占用”能使老百姓的福利最大化，所以，從2011年就開(kāi)始“借用”了。這就是鐵律。我個(gè)人認(rèn)為，正式基于這個(gè)基本事實(shí)和理性思維，三中全會(huì)《決定》的表述是“完善個(gè)人賬戶(hù)制度”，代之以十幾年來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)表述“繼續(xù)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)”。

但是，這里要做一個(gè)解釋是，做不做實(shí)賬戶(hù)，這是一個(gè)后臺(tái)運(yùn)行的機(jī)制問(wèn)題，不影響?zhàn)B老金的發(fā)放。

養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入提高統(tǒng)籌層次的困境

《經(jīng)濟(jì)》：我們歷次的文件中都提到要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌，為什么遲遲實(shí)現(xiàn)不了？

鄭秉文：在目前的制度結(jié)構(gòu)下，一旦提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，很可能會(huì)出現(xiàn)“基金收入規(guī)模趨于縮小，而支出規(guī)模趨于擴(kuò)大”的情況，最終會(huì)引起和擴(kuò)大收支失衡的缺口，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

這是因?yàn)椋谝?，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金留在地方，對(duì)地方是有好處的。所以，基金留存多的地方是肯定不愿意上交的，這是提高統(tǒng)籌層次的第一個(gè)障礙。第二，我國(guó)養(yǎng)老金的征收和計(jì)發(fā)都是在地方層次完成的，征繳的這支隊(duì)伍，不是“中央軍”而是“地方軍”，他們的編制和財(cái)政資金供給都由地方供給，他們與地方政府是父與子的關(guān)系，地方政府的利益他們要服從。這個(gè)問(wèn)題涉及中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系管理體制改革的大問(wèn)題。第二，提高統(tǒng)籌層次之后，潛在的一些問(wèn)題要浮現(xiàn)出來(lái)，收支缺口壓力要增加。當(dāng)個(gè)人人既考慮收入又負(fù)責(zé)支出時(shí)，它就有平衡收支的動(dòng)力，一定會(huì)想辦法盡量平衡收支?；鸸芾砹粼诘胤秸畬哟?，它就勢(shì)必要想辦法擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度收入，千方百計(jì)加大征繳力度來(lái)擴(kuò)大收入，減少收和支的缺口。一旦提高統(tǒng)籌層次，這種收支平衡的壓力就隨之減輕甚至消失。養(yǎng)老金由上級(jí)直接按需要發(fā)放下來(lái)，從理論上講，地方政府的征繳積極性就不如以前那么大，征繳力度下降收入就會(huì)趨??；而收支壓力不在地方政府，它們對(duì)養(yǎng)老金的管理就松弛了，這樣一來(lái)，他們就可能做“老好人”，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)很可能就會(huì)比以前多，待遇水平也會(huì)進(jìn)一步提高，這一少一多，制度的財(cái)務(wù)形勢(shì)就會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。從全國(guó)范圍看，養(yǎng)老金的總體支出形勢(shì)就會(huì)同樣發(fā)生逆轉(zhuǎn)，可能導(dǎo)致養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口，缺口趨大，收支出現(xiàn)失衡，財(cái)政負(fù)擔(dān)就必然加大。

《經(jīng)濟(jì)》：有沒(méi)有化解這種潛在風(fēng)險(xiǎn)的辦法？

鄭秉文：在制度結(jié)構(gòu)不改革的情況下，在目前的制度框架下，唯一的辦法就是加強(qiáng)管理，沒(méi)有別的好辦法。如果制度結(jié)構(gòu)改革了，把收入和支出變成制度內(nèi)生的一種動(dòng)力，那和管理就沒(méi)有關(guān)系了。道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，管理是一方面，但是抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的根本，在于制度的建立。

現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)決定了統(tǒng)籌層次難以提高。提高就面臨著風(fēng)險(xiǎn)，不提高我們又面對(duì)這么多的困境和難處，進(jìn)退維谷、左右為難。這說(shuō)明，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度是有問(wèn)題的。要化解這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，就要改變目前的制度結(jié)構(gòu)才行，否則，就只能動(dòng)用行政的手段，加強(qiáng)紀(jì)律，加強(qiáng)管理，加強(qiáng)各級(jí)的監(jiān)管力度。我理解，這個(gè)問(wèn)題一定要與制度結(jié)構(gòu)性改革聯(lián)系在一起，要同步設(shè)計(jì)，同步解決，單獨(dú)地就事論事地解決統(tǒng)籌層次問(wèn)題，是非常難的，牽扯的利益太多，太復(fù)雜，幾乎是不可能的！只有實(shí)行制度結(jié)構(gòu)性改革，使之變成一件內(nèi)生機(jī)制，就迎刃而解了。

厘清國(guó)家財(cái)政和保險(xiǎn)制度的關(guān)系

《經(jīng)濟(jì)》：為了解決現(xiàn)有的制度困境，您提出了“將雇主和雇員繳費(fèi)都劃入個(gè)人賬戶(hù)”的“全賬戶(hù)”模式。這種模式有哪些優(yōu)點(diǎn)？

鄭秉文：第一，“全賬戶(hù)”模式制度使參保人的積極性、激勵(lì)性達(dá)到最大化。中國(guó)的制度存在很多的問(wèn)題，這些問(wèn)題都會(huì)歸結(jié)到一個(gè)點(diǎn)上，就是少交錢(qián)多拿錢(qián)。道德風(fēng)險(xiǎn)在參保人、企業(yè)、各級(jí)政府那里都充斥著，負(fù)激勵(lì)到處都是，致使制度收入能力太差。如果要加強(qiáng)制度的激勵(lì)性，“全賬戶(hù)”是一個(gè)很好的辦法，只有這樣才能從根本上解決制度收入的內(nèi)生動(dòng)力。

全賬戶(hù)還有第二個(gè)好處。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如果按照全賬戶(hù)來(lái)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)的統(tǒng)籌層次就可立馬實(shí)現(xiàn)，這樣，區(qū)域失衡等很多問(wèn)題就隨之消失和解決。

《經(jīng)濟(jì)》：如果實(shí)行全賬戶(hù)模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)財(cái)富再分配功能如何體現(xiàn)？

鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的功能是多重的?，F(xiàn)階段，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最急迫的問(wèn)題應(yīng)該是增加制度激勵(lì)性，讓不愿參加進(jìn)來(lái)的人激勵(lì)他愿意參加進(jìn)來(lái)，參加進(jìn)來(lái)但不愿多繳費(fèi)的人激勵(lì)他多繳費(fèi)，愿意早退休和不愿長(zhǎng)期繳費(fèi)的人激勵(lì)他們?cè)敢忾L(zhǎng)期繳費(fèi)，自動(dòng)延期繳費(fèi)，從根本上解決目前制度激勵(lì)性太差的痼疾，進(jìn)而從根本上解決制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性解決了，實(shí)現(xiàn)了三中全會(huì)說(shuō)的“堅(jiān)持精算平衡原則”，就等于支持了公共財(cái)政的再分配目標(biāo)和社會(huì)公正的目標(biāo)，道理很簡(jiǎn)單：如果保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)不可持續(xù)，勢(shì)必會(huì)拖累財(cái)政，財(cái)政的財(cái)力就會(huì)被分散掉，無(wú)法保障再分配和社會(huì)的公平與正義，保險(xiǎn)制度也會(huì)隨之垮臺(tái)。如果目標(biāo)錯(cuò)配，在現(xiàn)階段過(guò)分強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)制度的再分配，很多人就會(huì)怕“被再分配”而少交錢(qián)，那時(shí)，保險(xiǎn)制度拖累了財(cái)政，公共財(cái)政的再分配目標(biāo)就會(huì)大打折扣。我們要有這個(gè)觀念，保險(xiǎn)也好，財(cái)政也罷，大家各自的目標(biāo)是不太一樣的，但大家都是納稅人的，羊毛出在羊身上。只有他們各自都健康起來(lái)，所有的制度也就健康起來(lái)了。

三中全會(huì)說(shuō)，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在我們這個(gè)研究領(lǐng)域里，首先要厘清國(guó)家財(cái)政和保險(xiǎn)制度的關(guān)系。目前的形勢(shì)是，國(guó)家財(cái)政每年都補(bǔ)貼很多，但是效率仍然很差，大量資金沉淀下來(lái)了，沒(méi)有用起來(lái)，財(cái)政補(bǔ)貼的動(dòng)力就會(huì)越來(lái)越小，但財(cái)政的補(bǔ)貼又是必須的，這個(gè)制度離不開(kāi)財(cái)政補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼規(guī)模逐年擴(kuò)大。但是，另一方面，各方面又不是非常滿(mǎn)意，包括參保人，就是說(shuō)，國(guó)家花了錢(qián)，但卻沒(méi)有落下好。