《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。”這就是說，在社會需要管理的前提下，為了誰、依靠誰、怎么管的問題也必須解決好，否則的話，管理社會的力量與社會自生的力量相互背離甚至發(fā)生沖突，社會活力的迸發(fā)與社會和諧的實現(xiàn)就是一句空話。

一、社會管理與社會治理是具有重大差別的不同理念

社會治理是在共同價值基礎(chǔ)上，一體遵循的法律框架內(nèi)，達成共識的規(guī)章制度下，政府、社會、企業(yè)和公眾規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題，防范社會風(fēng)險的活動。黨的十八屆三中全會把以往的“社會管理”提升為“社會治理”，反映了我們黨治理社會理念的改變，預(yù)示著中國的治理模式將發(fā)生深刻變化。2012年，周瑞金同志曾經(jīng)撰文指出：“當前對加強社會管理創(chuàng)新有各種不同看法，有人認為就是加強社會管理，把外來流動人口管起來，把幾億網(wǎng)民、手機用戶管起來，把特殊人群管起來；有人更認為就是加強社會控制。這里要防止進入兩個誤區(qū)，一是把社會管理等同于社會危機管理和社會問題管理；二是把社會管理當作政治控制，不承認社會管理中的市場邏輯和社會自治邏輯?！盵1]在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府、市場和社會的關(guān)系沒有徹底厘清，政府時常越位、缺位和不到位，部分人民群眾基本的公共服務(wù)得不到保障，不能公平分享改革發(fā)展的成果，某些地方還出現(xiàn)了官民關(guān)系的進一步緊張。十八屆三中全會將“社會治理”發(fā)展為“社會治理”，適應(yīng)了我國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化的重要探索。概括地說，社會是一個大舞臺，必須歡迎諸如生旦凈末丑的各種人物類型登臺演出。政府以允許或者不允許的方式把持舞臺是做不好也做不到的，為此，管好社會這個大舞臺必須有臺前幕后、臺上臺下、各方面力量的大合作，這樣的合作只能是社會各方面力量共同參與的治理，而不是政府充當導(dǎo)演兼演員、兼場記、兼舞臺監(jiān)督的管理。臺前幕后、臺上臺下各方面的工作客觀上需要不同特質(zhì)、不同才能的人才，而所有參與力量素質(zhì)的提高也只有在合作的過程中才能實現(xiàn)。概括地說，社會治理與社會管理的差別主要是：

第一，社會管理側(cè)重于政府對社會進行管理，政府作為社會管理合法權(quán)力的主要來源即便是運用了一些社會力量，也只是利用或者借用；而社會治理則強調(diào)合法權(quán)力的多種來源，社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等在社會治理中不再是政府的附屬，也同樣是合法權(quán)力的來源。

第二，社會管理使得政府以管理者自居，凌駕于社會之上，習(xí)慣于對社會進行命令和控制，大包大攬對自身具有利益價值的社會事務(wù)，而把難辦的事項推給社會組織等體制外的力量；而社會治理更多的是在多元行為主體之間形成平等的、相互依存的、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它把有效的管理看作是各主體之間的合作、互助、互融過程。

第三，社會管理主要依靠政府的權(quán)力，依靠行政命令推動工作，更多的是表現(xiàn)為自上而下的社會管控；而社會治理是當代民主的實現(xiàn)形式，它更多地強調(diào)有職責(zé)、有權(quán)利、有利益的參與、協(xié)商、合作，在信息互通和利益共享形成了市場的、法律的、道德的、習(xí)俗的等多種管理方法和技術(shù)。

第四，當政府以管理者自居的社會管理在推進的過程中出現(xiàn)失誤，由于“領(lǐng)導(dǎo)當然是正確的”，必然出現(xiàn)所有過錯都屬于下級的狀況，即便是探索過程中正常出現(xiàn)的失敗概率范圍之內(nèi)的失誤，也會向下推卸；而社會治理活動的各個方面都是共同的探索者，治理的主體平等性造就了開展批評和自我批評的條件。

二、提高公民素質(zhì)要從“治官抓起”

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是高瞻遠矚的戰(zhàn)略部署。當下，我們離國家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化的距離還有多遠，顯然是一項需要“眼睛向內(nèi)”才能解決的問題。坦率地說，國家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化并不是老百姓能夠決定的，除了強化制度頂層設(shè)計的科學(xué)性以外，作為公權(quán)力執(zhí)掌者的各級領(lǐng)導(dǎo)干部恰恰是關(guān)鍵所在。如果把“上有政策、下有對策”這句話的“上”理解為黨中央、國務(wù)院的話，這里所說的“下有對策”則是地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部。蔓延全國乃至滲透到社會生活方方面面的“上有政策，下有對策”的惡劣后果是顯而易見的。例如，黨政機關(guān)存在的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，黨內(nèi)外群眾深惡痛絕、反映非常強烈。盡管為消除“四風(fēng)”上級作了無數(shù)次動員、發(fā)了無數(shù)份文件，“一陣風(fēng)”之后奢靡浪費之風(fēng)卻比不整頓的時候更厲害了。于是，各級機關(guān)再出臺一個“意見”、再發(fā)一份“通知”、再擬一個“辦法”。如此循環(huán)往復(fù)，非但問題并沒有得到解決，老百姓也從耳濡目染之中學(xué)會了怎么玩“上有政策、下有對策”的游戲。由此可以得出這樣的結(jié)論：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。其實，這一結(jié)論孔子早在《論語·子路》中就說過。翻譯成現(xiàn)代漢語是：當管理者自身端正，作出表率時，不用下命令，被管理者也就會跟著行動起來；相反，如果管理者自身不端正，而要求被管理者端正，那未，縱然三令五申，被管理者也不會服從的。也許有人會辯解說，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)都是因為“工作需要”才出現(xiàn)的，并不能得出搞“四風(fēng)”的人素質(zhì)不高的結(jié)論。這樣的解釋是站不住腳的，總不能說領(lǐng)導(dǎo)干部用公款到高檔會所吃喝玩樂是“高素質(zhì)”，平民百姓自己掏錢到路邊攤吃喝就是“低素質(zhì)”吧？

素質(zhì)一詞的原意是指人的體質(zhì)、品質(zhì)和素養(yǎng)。公民素質(zhì)是指一個國家全部人口體質(zhì)、品質(zhì)、素養(yǎng)的整體狀態(tài)。公民素質(zhì)與某個國家、某個人的貧窮與富庶無關(guān)，絕不能以GDP或者個人財富的占有量作為評價素質(zhì)的標準。公民素質(zhì)是從整體角度對一個國家或者地區(qū)的人口體質(zhì)、文化、智力、教養(yǎng)的評價，毫無疑問包括我們所稱的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)。如果從“外國人”的角度作觀察，他們更多的是從我國領(lǐng)導(dǎo)干部所作所為評價我國公民素質(zhì)的。如果我們承認改革開放以來我國取得了世界矚目的成就，就必須承認我國公民素質(zhì)的普遍提高；至于公民素質(zhì)中依然存在的問題主要來自領(lǐng)導(dǎo)干部，而不是普通百姓。當前，官民之間對社會矛盾凸顯的原因認識分歧較大。公眾傾向性的意見是公平性不足與尊嚴感的缺失，強烈的抨擊直指嚴重的官員腐敗；而部分公務(wù)人員則認為，是公民素質(zhì)偏低、利益要求太高導(dǎo)致了社會管理的困難。其實，只要有社會存在，就一定有治理的需求產(chǎn)生和治理力量的自發(fā)生成。當政府自命不凡地充當“父母官”的時候，就一定會認為淘氣的“孩子”太多，而看不到也不可能看到是自身的缺陷所致。

2013年5月28日，俞可平在中國政法大學(xué)以《官本主義：中國傳統(tǒng)社會的政治學(xué)分析》為題發(fā)表演講。俞可平認為，中國傳統(tǒng)社會的實質(zhì)性支配關(guān)系都是建立在權(quán)力專有基礎(chǔ)上，雖然每個朝代各有變化，但官本主義從來沒有改變。官本主義就是一種權(quán)力本位主義，在官本主義體制下，只要擁有權(quán)力，就意味著擁有社會資源，而“民主和法治是破解官本主義的惟一途徑”。[1]筆者贊同俞可平教授的觀點，官本主義的窠臼不破除，我國公民素質(zhì)就不可能在根本意義上得到提高。官本主義的實質(zhì)是權(quán)力本位，因為權(quán)力支配著包括物質(zhì)資源和文化資源在內(nèi)的所有社會資源的配置，素質(zhì)的高低并不能決定主體能夠獲得的資源多寡。有學(xué)者研究認為，官本位制“其體制設(shè)置和制度安排以官位為核心，民眾被分成三六九等，官重民輕。在全社會形成嚴格的上下層級制度，形成了民眾畏官、敬官和追求官職的心理趨向和行為導(dǎo)向。這種體制培育了一種官尊民賤的文化傳統(tǒng)，把是否當官、官位高低作為判斷一個人價值大小、地位高低的主要標準?！盵2]所以，在權(quán)力本位的籠罩之下，即便有提高素質(zhì)的努力也必然功利化。只要擁有權(quán)力，就能夠擁有社會資源的驅(qū)動力對每一個人都具有刺激作用。鑒于人性弱點的普遍存在，追求權(quán)力必然成為人們的驅(qū)動力。在官本主義條件下，有多少人還能心無旁騖地修身養(yǎng)性呢？可以說，在官尊民賤的價值導(dǎo)向之下，提高公民素質(zhì)必然停留在說教層面。

官本主義來源于官員手中權(quán)力的變異和擴張，官本主義的肆行也會造成官員言與行的背離。例如，由于下級“官帽子”決定于上級官員的提名以及干部考核制度中的缺陷，個別官員便組織“槍手”編撰廉政語錄、大做“廉政秀”。對此類“高調(diào)反腐”的腐敗官員，群眾早就稱之為“用好話說盡，掩蓋壞事做絕”。在這種“動動嘴皮子”就能給自己披上一層“保護色”的官員看來，其出入的場所、乘坐的車輛、居住的房屋和口頭上說的話才是其“素質(zhì)”的表征，至于究竟做了什么樣的事情，只要不被群眾舉報就與“素質(zhì)”無關(guān)。而事實恰恰相反，對任何人素質(zhì)的考察都必須聽其言、觀其行，而且重點是觀其行。一份來自“小圈子”的舉報信、一張來自色情活動現(xiàn)場的錄像光盤就可以使得官員身敗名裂的事實也足以證明，行動是素質(zhì)的真實寫照，素質(zhì)的本質(zhì)在于做出的行動而不是言論。當下在中國，不是普通群眾的素質(zhì)不高，而是個別領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)太低。我國公民素質(zhì)不高的根源是領(lǐng)導(dǎo)干部言與行相背離的示范。法治的真諦是“治官”而不是“治民”，提高公民素質(zhì)首先要提高干部素質(zhì)?！罢哒病Ｆ渖碚?，不令而行。其身不正，令而行。居高位者道德高尚，則政治清明，人心向善，社會風(fēng)氣淳樸。反之，則只能是消耗越來越高的社會成本，制造越來越多的問題，社會還會越來越不公平。”[3]

三、在正確處理政府和社會關(guān)系中提高公民素質(zhì)

眾所周知，社會治理具有主體力量多元化的鮮明特征。在現(xiàn)代社會，社會治理的主體是多元的，除了政府之外，社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等也同樣是社會治理合法權(quán)力的來源。任何一個單一主體都不能居于其他主體力量之上壟斷社會治理。政府既不是社區(qū)共治的單一主體，也不是直接介入社區(qū)的管理者，政府與社區(qū)組織不是簡單的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的垂直關(guān)系，而是共商、共議、共決的多元權(quán)力互動關(guān)系，主要依靠橫向的平等協(xié)商共同管理社區(qū)事務(wù)。如今在我國，從“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕币呀?jīng)是不爭的事實，但“社會人”無組織化可能引發(fā)的社會失穩(wěn)尚未引起足夠的重視。就社會治理而言，充分發(fā)揮社會組織的作用是全球公認的經(jīng)驗，良好的社會秩序離不開社會自治與公民自律。社會組織承擔(dān)著勞動者、居民、公民與政府和社會聯(lián)系的紐帶功能，承擔(dān)著勞動者與企事業(yè)單位的平衡權(quán)益的作用，起著社會穩(wěn)定器和緩沖器的作用，其作用和功能是政府組織無法替代的。在上海已經(jīng)出現(xiàn)了包括成立“外來人口自管協(xié)會”這樣的群團組織，類似于“管家工作室”這樣的居民自治新樣式也在探索開始運作。例如，在上海徐家匯社區(qū)這個異質(zhì)性很強的復(fù)雜形態(tài)社區(qū)，通過公共資源、社會資源的有機整合，已經(jīng)初步形成了社區(qū)代表會議謀發(fā)展、商圈“大聯(lián)勤”共管理、社會組織同參與的社區(qū)共治格局。

改革開放以來，我國的社會組織有了較大發(fā)展，但至今存在的問題也是嚴重的。據(jù)民政部統(tǒng)計：截至2010年9月，登記注冊的中國社會組織總量已達到43.5萬個。然而，未經(jīng)登記注冊的社會組織的數(shù)量遠大于正式注冊的數(shù)量。在我國之所以出現(xiàn)大量社會組織處于“法外”的現(xiàn)象，根源并不在民間的登記積極性不夠，而是部分領(lǐng)導(dǎo)干部唯恐社會組織發(fā)展起來后“影響社會穩(wěn)定”，于是想方設(shè)法盡可能設(shè)置障礙不予登記。這里有兩個認識誤區(qū)是幼稚而又荒唐的：一是似乎只要申請結(jié)社不予登記或者未登記，其就會自然消亡；二是社團有了主管機關(guān)當“婆婆”，就不會“影響社會穩(wěn)定”。現(xiàn)代社會治理的核心是，如何在保障社會每一個成員權(quán)利得以實現(xiàn)前提下，實施對社會的有效控制。如果忽視了對社會成員權(quán)利的保障，而一味強調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，這樣的“穩(wěn)定”無疑不能維持長久，也不可能壓倒社會組織的成長。十八屆三中全會明確要求，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。”如果“社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”的目標能夠達成，不僅社會活力的迸發(fā)與社會和諧能夠雙雙實現(xiàn)，也能夠促使我國國民素質(zhì)的實質(zhì)性提高。

按照現(xiàn)代法治理念，承擔(dān)行政管理職能的各級干部是受人民的委托從事公共事務(wù)的管理，手中的權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力越大，責(zé)任也就越大。為了防止權(quán)力的扭曲、失控、變異，公共事務(wù)的管理者理應(yīng)比普通公民接受更多、更全面、更嚴格的法律制約。維護社會穩(wěn)定不僅僅是矯正社會運行中出現(xiàn)的偏差，更為重要的是執(zhí)政黨接受社會進步和科技創(chuàng)新的挑戰(zhàn)，以包容心對待“異質(zhì)思維”，對不同于自身的思想予以寬容。至于有人說的話有“惑眾”的成分，除了事實應(yīng)當予以澄清之外，要坦然對待多種聲音的“七嘴八舌”。民眾有意愿就會尋求表達，解決民生問題首先要傾聽民聲、集中民智。討論時有“七嘴八舌”的議論紛紛，才能避免執(zhí)行時的“七翹八裂”各行其是。只要說話的內(nèi)容沒有明顯的、即刻的危險，就應(yīng)當保護說話者的權(quán)利行使。馬克思說過：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎(chǔ)”。[1]自由的本質(zhì)是允許每一個人做不危害他人利益的事。民意表達渠道的暢通是第一位的，而后才能引導(dǎo)表達方式的合法、理性、有序。正像游泳必須在游泳的過程中學(xué)會，政府應(yīng)當允許民眾在表達的過程中學(xué)會表達、在自治的過程中學(xué)會自治。民主和法治是人類社會治理的基本路徑，是推進社會治理創(chuàng)新的制度性保障。缺乏民主的法治，容易走向集權(quán)與專制，而沒有法治的民主，則容易走向混亂和無序。不堅持民主和法治，社會治理的變革就無法有效地規(guī)范社會秩序，無法積極促進社會和諧發(fā)展。同樣的道理，民主的推進和法治的健全，也是公民素質(zhì)提高的必備條件。無論從人的體質(zhì)、品質(zhì)、素養(yǎng)等各個方面考察，人的綜合素質(zhì)都是時代進步和社會發(fā)展的產(chǎn)物。這里所說的時代進步與社會發(fā)展無疑包括民主與法治的建設(shè)。馬克思把人的本質(zhì)規(guī)定為一切社會關(guān)系的總和，“社會關(guān)系實際決定著一個人能夠發(fā)展到什么程度”。[2]人的全面發(fā)展和社會秩序及經(jīng)濟發(fā)展、科技進步速度成正比。隨著公民素質(zhì)的普遍提高，社會活力的迸發(fā)與社會和諧的結(jié)合就會更加緊密，民主法治、公平正義等價值觀念就會更加深入人心。與公民素質(zhì)全面提高的同時，對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的把握能力就會更強，人的創(chuàng)新能力就會得到更好的釋放，對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻就會更大。說到底，公民長期生活所在的國家或者地區(qū)民主法治建設(shè)水平與公民素質(zhì)的提高類似于水漲船高的關(guān)系，公權(quán)力的掌控者必須承擔(dān)為公民素質(zhì)提高做表率的責(zé)任。

湯嘯天，上海政法學(xué)院編審，上海市法學(xué)會副秘書長。

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