肖留陽　任靜　王雪瑩

【摘要】在城鄉(xiāng)一體化背景下，國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有其必要性。文章以京煤集團在房山區(qū)河北鎮(zhèn)建設(shè)“美麗谷”項目為例，分析了國有企業(yè)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中遇到的困境及原因，并給出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè) 城鄉(xiāng)一體化 京煤集團 美麗谷

一、城鄉(xiāng)一體化提出的背景

城鄉(xiāng)一體化問題是我國區(qū)域經(jīng)濟的前沿問題。近年來，政府不斷加強對該問題的探索：北京第十一次黨代會提出北京市要率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化新格局，黨的十七大提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展新格局，十八大提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，十八屆三中全會以城鄉(xiāng)一體化的提法代替了新型城鎮(zhèn)化，提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。2013年12月在京召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)準(zhǔn)確把握黨的十八大關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展的戰(zhàn)略部署，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度。只有明確城鄉(xiāng)一體化的含義，系統(tǒng)了解城鄉(xiāng)一體化的基本理論，才能準(zhǔn)確理解國家的政策方針。

二、國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必然性和作用——以京煤集團為例

國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)作為一種創(chuàng)新發(fā)展模式， 對加快北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、促進北京城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的推動作用。推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)主要由以下三方面力量共同推動：一是政府的支持，二是社會力量的參與，三是三農(nóng)自身的發(fā)展。

一方面，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)應(yīng)力圖讓集體土地的所有權(quán)仍掌握在集體經(jīng)濟組織手中，通過激活集體建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)升級等辦法，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供物質(zhì)支持、改變農(nóng)村環(huán)境、改善農(nóng)民居住條件，并讓農(nóng)民能夠獲得長期、穩(wěn)定的收入。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中面臨著建設(shè)資金籌資渠道窄、資金投入少、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差等問題，光靠政府和農(nóng)民自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要社會力量的參與，而國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的中堅力量，應(yīng)當(dāng)積極在反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村中發(fā)揮重要作用。

另一方面，北京京煤集團有限責(zé)任公司是2001年由原北京礦務(wù)局和原北京市煤炭總公司合并重組的國有獨資大型企業(yè)集團。作為以煤炭資源為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的京煤集團，在面臨資源枯竭、首都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境保護需求時，伺機實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是擺脫對煤炭資源依賴、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略路徑。[1]當(dāng)前，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是國有企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型面臨的一個重要契機。京煤集團在房山區(qū)河北鎮(zhèn)進行的美麗谷項目整體打造試點，為國有企業(yè)如何參與北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了借鑒意義。

三、國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的困境

河北鎮(zhèn)位于房山區(qū)西北部淺山區(qū)，是北京市重點發(fā)展的42個小城鎮(zhèn)之一。京煤集團所屬房山礦位于河北鎮(zhèn)，曾是北京主要產(chǎn)煤區(qū)。京煤集團與房山區(qū)政府將按照市政府倡導(dǎo)的“一企一鎮(zhèn)”發(fā)展模式，采取政府統(tǒng)籌、企業(yè)整合方式，全面開展房山北部山區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，將北京市重點小城鎮(zhèn)河北鎮(zhèn)規(guī)劃定位為“中國美麗谷”。國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是互惠互利的，但是在實施過程中面臨著一些的困境及難題。

第一，人口規(guī)模指標(biāo)偏少。近年來，國家十分強調(diào)嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，而城市建設(shè)用地規(guī)模與城市人口規(guī)模密切相關(guān)。在城市總體規(guī)劃中，城市建設(shè)用地規(guī)模主要是根據(jù)城市人口規(guī)模來確定的。京煤集團建設(shè)美麗谷項目中遇到的困境之一是房山區(qū)河北鎮(zhèn)的人口規(guī)模指標(biāo)偏少，決定了河北鎮(zhèn)的用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模等，并且關(guān)系到河北鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展問題。[2]

第二，土地利用問題。從京煤集團參與河北鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)過程來看，企業(yè)對當(dāng)?shù)氐耐顿Y與建設(shè)需要改變部分土地的用途。一是房山區(qū)河北鎮(zhèn)中的部分土地是屬于劃撥的國有工礦用地，一旦被轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性的商業(yè)用地，需要進行招標(biāo)、拍賣和掛牌交易流轉(zhuǎn)過程，與此同時產(chǎn)生的土地出讓金就成為國有企業(yè)資金流轉(zhuǎn)的另一負(fù)擔(dān)，還可能存在流轉(zhuǎn)過程中土地使用權(quán)由于競爭轉(zhuǎn)移到其他企業(yè)的情況。二是京煤集團建設(shè)“美麗谷”的規(guī)劃中需要拆遷村內(nèi)的部分房屋，轉(zhuǎn)變了原有集體土地的用途，與我國現(xiàn)行《土地管理法》中第43條、第63條規(guī)定相違背。

第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。京煤集團對于河北鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)想是建立“圍游”產(chǎn)業(yè)鏈，即以休閑度假旅游為核心，以美麗產(chǎn)業(yè)為龍頭，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意、養(yǎng)老養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)良性互動的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。京煤集團為河北鎮(zhèn)制訂了一系列的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，政府在招商引資中試圖遵循該項規(guī)劃，與規(guī)劃成型的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向要一致，符合“美麗谷”產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、國有企業(yè)參與北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的原因

第一、人口規(guī)模指標(biāo)設(shè)置。人口規(guī)模指標(biāo)關(guān)乎建設(shè)用地指標(biāo)，在這種情況下，如果人口規(guī)模預(yù)測偏高，將浪費寶貴的土地資源，使部分基礎(chǔ)設(shè)施閑置或利用率很低，影響到社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的發(fā)揮。但是如果預(yù)測偏低，則將造成建設(shè)用地緊張，影響城市正常有序的發(fā)展，只有適宜合理的人口規(guī)模，才能保證協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

第二，土地政策問題。針對集體土地流轉(zhuǎn)問題，我國《土地管理法》具體細(xì)則仍然滯后于城鄉(xiāng)一體化進程。目前對集體建設(shè)用地開發(fā)經(jīng)營的法律限制條款，嚴(yán)格規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。現(xiàn)行法律從土地審批權(quán)和用途管制兩方面嚴(yán)格控制了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)經(jīng)營。雖然此前土地管理法的基礎(chǔ)上做了進一步修改，但現(xiàn)行土地管理制度仍不完善，土地政策依然滯后與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展對土地利用的需求。

第三、利益訴求矛盾。地方政府在地方經(jīng)濟、社會發(fā)展方面日益扮演起重要的領(lǐng)導(dǎo)者角色，促進地方經(jīng)濟與社會發(fā)展是其首要社會責(zé)任，地方政府相比于企業(yè)來說，相對偏重于追求地方經(jīng)濟的增速及其他方面的公共服務(wù)。而企業(yè)投資經(jīng)營的最主要的目的是為了追求利潤最大化。這兩者之間的利益訴求矛盾導(dǎo)致了京煤集團在河北鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃走向，方案的能否落地、相關(guān)的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的配套等一系列問題。

五、有關(guān)建議

第一、合理設(shè)置人口規(guī)模指標(biāo)。一般認(rèn)為，存在于我國城市人口規(guī)模指標(biāo)設(shè)置中的最大問題是預(yù)測不準(zhǔn)。其實，預(yù)測不準(zhǔn)僅是結(jié)果和表象，隱含在其背后的原因多種多樣：有些原因是人為的、可以避免的；有些原因是本源性的，難以從根本上避免。人口規(guī)模預(yù)測具有時效性，預(yù)測的可靠程度， 在很大程度上取決于預(yù)測時間的長短和假設(shè)條件。人口規(guī)模預(yù)測的年限要根據(jù)總體規(guī)劃的要求及城市的發(fā)展戰(zhàn)略和實際需要確定，以避免時效性喪失。人口流動具有不確定性，人口的流向容易受經(jīng)濟、政治及大型發(fā)展項目的影響。一個城市的人口規(guī)?？赡苡捎诮?jīng)濟的高速發(fā)展， 就業(yè)高漲而在短期內(nèi)大大超過原規(guī)劃的增長速度而突飛猛進，對人口規(guī)模的預(yù)測規(guī)劃應(yīng)滿足城市的真實需求程度。[3]

第二、尋求土地政策支持。國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程需要土地政策的支持。十七屆三中全會為農(nóng)村土地改革帶來的一項重大舉措是決定建立嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，集體建設(shè)用地可以直接入市。但《土地管理法》新增集體土地入市流轉(zhuǎn)規(guī)定缺乏具體實操性。國有企業(yè)參與城鄉(xiāng)一體化的順利建設(shè)迫切需要政府及法律部門逐步完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，制定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)管理細(xì)則，規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、形式和程序等，從長遠(yuǎn)來看，可以消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破“城鄉(xiāng)二元”體制，真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。[4]

第三、尋找利益共同點。政府和企業(yè)尋找利益共同點、提高互動雙方的合作能力，提高企業(yè)競爭力和履行社會責(zé)任能力。企業(yè)自身競爭力和帶動能力的提升，會使結(jié)對村一方認(rèn)為與企業(yè)的共生合作是明智的，這樣也會增進彼此的信任和協(xié)同配合。企業(yè)要有戰(zhàn)略眼光，把農(nóng)村視為發(fā)展空間的延伸，把農(nóng)戶視為企業(yè)延伸的一部分。企業(yè)要充分發(fā)揮反哺力，幫助農(nóng)村（農(nóng)戶）致富。在村企互動中，農(nóng)民是參與合作的主體，農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性、合作意識和合作能力是村企互動的重要保證。應(yīng)注重發(fā)揮專業(yè)大戶、村委會和專業(yè)合作組織的作用，以降低企業(yè)在新農(nóng)村建設(shè)中的交易成本和協(xié)調(diào)成本。

參考文獻(xiàn)

[1]李燁，陳勁，彭璐，郭繼輝，任永開.國有大型煤炭企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與持續(xù)發(fā)展研究——來自萍鄉(xiāng)礦業(yè)集團的實踐與啟示[J].管理案例研究與評論，2011，01：38-46.

[2]張文奇.冒劍泓.城市人口規(guī)模三題[J].城市規(guī)劃，1997（1）.

[3]林洋，鄭世偉.城市人口規(guī)模預(yù)測存在的問題及思考[J].山西建筑，2010，31：24-25.

[4]陳美球，張艷艷，李鵬，羅家斌.我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的思考，2009年3月.

基金項目：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)研究生科技創(chuàng)新資助項目。

作者簡介：肖留陽，女，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士生；任靜，女，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士生；王雪瑩，女，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士生。