麥志雄

【摘要】本文通過分析中國解放后不同階段地方政府間競爭的形式，提出地方融資平臺源于地方政府間競爭，事實上提高了地方政府間競爭層次。銀行獨(dú)立性是控制地方融資平臺風(fēng)險的關(guān)鍵，系統(tǒng)性分析是深入理解與控制地方政府融資平臺風(fēng)險的核心。把地方政府融資平臺與整體經(jīng)濟(jì)政治包含在一個整體系統(tǒng)中去分析后我們會發(fā)現(xiàn)：有不少風(fēng)險對沖因素減少了地方政府融資平臺負(fù)債的風(fēng)險；通過證券化可以轉(zhuǎn)移地方政府融資平臺風(fēng)險；而且，地方政府融資平臺意想不到的成為了目前很多急需改革方面的切入點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺 系統(tǒng)性分析 地方政府間競爭 風(fēng)險對沖

一、地方融資平臺源于地方政府間競爭，事實上提高了地方政府間競爭層次

（一）計劃經(jīng)濟(jì)時代地方政府之間、官員之間即存在競爭，且由于同質(zhì)化而更加激烈，這種競爭更多體現(xiàn)為誰運(yùn)氣好，跟對了領(lǐng)導(dǎo)，誰就成功

資源的稀缺性是普遍現(xiàn)象，計劃經(jīng)濟(jì)時代對地方政府而言也有稀缺性資源，這種稀缺資源突出表現(xiàn)在中央掌握的各種資源如資金、優(yōu)惠政策、計劃指標(biāo)、政治升遷、政治榮譽(yù)等。在“以階級斗爭為綱”的政治大環(huán)境下，一切需要都讓位于政治上的需要，地方政府所迫切感覺到的是對政治資源的需要，當(dāng)?shù)胤秸莫?dú)立經(jīng)濟(jì)利益尚未被合法化之前，地方政府即使對某種稀缺資源有需求，由于缺乏正常的表達(dá)渠道，也只能通過隱蔽的、非正常的甚至非法的渠道來表達(dá)。體現(xiàn)為“政治內(nèi)幕”。單一制下地方政府的同質(zhì)性使競爭更激烈。

（二）從某種意義上講，30年改革前十年于政治體制的體現(xiàn)，主要是使地方政府對經(jīng)濟(jì)利益及資源的競爭合法化、公開化、去政治化

這種競爭更多體現(xiàn)為誰改變了觀念，敢于去做，誰就有優(yōu)勢。

分權(quán)化改革從以下幾個方面影響了地方政府間競爭：一是稀缺資源：從中央集中掌管到由民眾分散持有。競爭就圍繞爭奪這些分散由民眾所持有的資源展開。二是對稀缺資源的需求：從不合法化到合法。三是分權(quán)化改革大大強(qiáng)化了地方政府的自主性。更可能因地制宜地創(chuàng)造性提供更具差異性的物品與服務(wù)，特殊的偏好也就越有可能得到不同程度的滿足。在這一過程中，寶貴的新生產(chǎn)知識不斷涌現(xiàn)。

以當(dāng)時的順德縣為例，由于傳統(tǒng)上受政治運(yùn)動影響較小，民眾受國外親屬思想影響較較大，商品意識較濃。通過供應(yīng)香港塘魚的60%取得初始資本積累，順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速。當(dāng)時縣委的指導(dǎo)思想是“敢于上項目就是成功”?；仡櫺匝芯堪l(fā)現(xiàn)，其實當(dāng)時絕大部分的企業(yè)骨干都是“粗放式”的領(lǐng)導(dǎo)，其素質(zhì)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代經(jīng)營者的素質(zhì)。但由于敢于去“創(chuàng)業(yè)”，使順德的總體經(jīng)濟(jì)量走到了全國縣城經(jīng)濟(jì)的前頭。同時，由于打出了名聲，各地的人才、資金紛紛流向順德。為了使各企業(yè)勇于貸款，當(dāng)時的地方政府還制訂了“以稅還貸”政策。

這一階段，順德有兩個起著類似“地方政府融資平臺”作用的機(jī)構(gòu)——順德縣農(nóng)村信用合用社（目前仍是全國縣級信用社中規(guī)模最大的），以及當(dāng)時的“萬家樂財務(wù)公司”。上述2個機(jī)構(gòu)從全國各地拆借回大量的資金，支持了全縣創(chuàng)業(yè)的需要。同時，信社亦因此得到發(fā)展。如果95年入股信社100元，99年再增資500元，到2009年總收益已達(dá)7000多元。

（三）九十年代中期到本世紀(jì)初的競爭形式主要是引進(jìn)項目、減稅、提供及改善公共服務(wù)方面的競爭。這種競爭更多體現(xiàn)為單向性的改善，即誰更勤奮、努力，誰就成功

在1995年至2005年的十年間，順德繼續(xù)保持了全國縣城經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先地位。在這十年間，順德最主要的改革是地方企業(yè)被政府賣掉。提倡“靚女先嫁?！蓖瑫r，由于順德傳統(tǒng)的民風(fēng)，政府官員可以無風(fēng)險地取得地方經(jīng)濟(jì)成功的利益。因此，在真正為企業(yè)服務(wù)，不干擾企業(yè)經(jīng)營方面走在珠三角前列。

這段時間順德信社對順德改制，管理層持股起到重要作用。當(dāng)時的順德市政府認(rèn)為縣屬企業(yè)轉(zhuǎn)讓給原經(jīng)營者對企業(yè)是最好的。但實際操作中由于經(jīng)營者資金原始積累不足，只有通過金融機(jī)構(gòu)支持才可能順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)制。這種情況下，信社一級法人的靈活性充分體現(xiàn)?；仡櫺匝芯堪l(fā)現(xiàn)，信社在此一階段支持轉(zhuǎn)制的靈活處理并沒有帶來超水平的不良貸款，相反，卻是促進(jìn)了其自身的發(fā)展。

在這2個階段中，由于大部分時間順德大部分的企業(yè)均為縣屬企業(yè)，而順德信用社也是縣屬，因此其關(guān)系類似于日本及韓國的綜合商社。

綜合商社在日本及韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，特別是國際化的初期，對國家經(jīng)濟(jì)起到重要的促進(jìn)作用。九十年代初順德內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)研討會上，就專門討論過綜合商社模式。當(dāng)時的結(jié)論是應(yīng)充分學(xué)習(xí)這種模式。但會上對這種模式包含的風(fēng)險幾乎沒講。因此，當(dāng)時經(jīng)委下屬的八大集團(tuán)公司下屬的企業(yè)通過相互擔(dān)保大量向銀行貸款，而其中超過80%的貸款由順德信社貸出。到九十年代末，各集團(tuán)公司的下屬企業(yè)有的發(fā)展良好，有的破產(chǎn)清算。這也是造成當(dāng)時縣政府下決心轉(zhuǎn)讓所有縣屬企業(yè)股份的重要原因。當(dāng)時大部分轉(zhuǎn)制企業(yè)都擔(dān)負(fù)著對部分破產(chǎn)企業(yè)債務(wù)的擔(dān)保。之后，政府通過土地置換及其他方式解除了這些企業(yè)的擔(dān)保問題。直至現(xiàn)在，當(dāng)時所有這些破產(chǎn)企業(yè)（如新力集團(tuán)、華寶集團(tuán)、部分鎮(zhèn)下屬供銷公司等）仍然背負(fù)著幾十億的負(fù)債，繼續(xù)保持工商注冊。由于政府認(rèn)為這是企業(yè)行為，這些負(fù)債將永遠(yuǎn)得不到清償?；仡欉^去，這些負(fù)債的形成與順德其他企業(yè)的發(fā)展其實基于同樣的金融及經(jīng)濟(jì)政策，而這些負(fù)債與順德目前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相比，幾乎可以忽略不計。在此過程中受傷最重的順德信社，由于其他方面的發(fā)展足以彌補(bǔ)其壞賬，也得到巨大發(fā)展。

因此，金融資本與實業(yè)資本充分結(jié)合的綜合商社模式，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)初期的發(fā)展無疑會起到促進(jìn)作用。從這個角度去分析地方政府融資平臺，我們可以把它理解為一個全地區(qū)的綜合商社模式，其主要特點(diǎn)是集中力量（包括外界的力量）去為地區(qū)發(fā)展打造平臺。其意義是十分積極的。問題的關(guān)鍵是融資回來的資金是否真正用于打造合適的平臺。而其中的關(guān)鍵又是對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，加強(qiáng)其經(jīng)營獨(dú)立性。另一方面，由于融資平臺亦會以發(fā)行債券及票據(jù)等方式融資，因此，加強(qiáng)擔(dān)保及評級機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，經(jīng)營獨(dú)立性十分重要。

（四）本世紀(jì)初至今，地方政府融資平臺的引入使競爭變成了綜合的，這種競爭更多體現(xiàn)為誰更有知識及智慧，誰就成功，從而使地方政府間的競爭層次提高了

其特點(diǎn)是進(jìn)一步放權(quán)（融資），通過反饋促成自我約束，自我控制。在銀行獨(dú)立經(jīng)營的前提下，地方政府融資平臺促使政府經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)向綜合商社模式，實現(xiàn)“四化”。

1.行為更接近企業(yè)經(jīng)營者的行為（企業(yè)化）。要進(jìn)行融資策劃，首先要解決“我們的目標(biāo)是什么，我們的目標(biāo)應(yīng)該是什么，我們的優(yōu)勢與目標(biāo)的關(guān)系，怎樣充分發(fā)揮地區(qū)的優(yōu)勢，如何以地區(qū)為系統(tǒng)對外提供貢獻(xiàn)，如何進(jìn)行系統(tǒng)、有效的創(chuàng)新，地方政府的客戶是誰，他們需要怎樣的政府服務(wù)與產(chǎn)品，怎樣均衡短期、中期、長期以及不同層次，不同年齡段的群體的利益，使利益總和最大化等等”與企業(yè)經(jīng)營一致的問題，只有這樣，才能規(guī)劃出讓貸款者滿意的方案，爭取到融資。在此過程中，地方政府要學(xué)會放棄，學(xué)會發(fā)揮自己的優(yōu)勢。因為只有最有競爭力的項目才能獲得融資。這將使地方發(fā)展差異化，為將來的相互合作創(chuàng)造出更大原空間，達(dá)到中央社會所希望的和諧發(fā)展的目標(biāo)。

長遠(yuǎn)而言，融資是要?dú)w還的。這就明顯有別于向上一級申請到的資源。因此，規(guī)劃中充分注重投入-產(chǎn)出，地方政府必須盡量減少無效、負(fù)效的行為。這和現(xiàn)代企業(yè)注重行為及決策的有效性（效果而非效率）是一致的。資金就像“樂高”世界中的粘合劑，將內(nèi)部及外部的各種要素黏合組合在一起，產(chǎn)生有效的產(chǎn)出。但融資回來的資金就像具有有效期的粘合劑，時間到了，如果組合的系統(tǒng)不能有效產(chǎn)生足夠的新粘合劑，麻煩就大了。

2.績效評估專業(yè)化。由于審批融資由獨(dú)立經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行（后邊將論述，這點(diǎn)十分重要，也是本文論點(diǎn)的重要假設(shè)），從而改變了績效評估唯一依靠不一定掌握全部實際信息的上級的情況。如同中國大部分的企業(yè)經(jīng)營，大多數(shù)地方政府經(jīng)營地方所依據(jù)的假設(shè)都不再適應(yīng)現(xiàn)實。因此，系統(tǒng)性的調(diào)查分析往住比官員的經(jīng)驗，甚至專家的知識更加重要。獨(dú)立經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)如果能堅持獨(dú)立性原則，往往都會進(jìn)行專業(yè)的調(diào)查及持續(xù)的跟蹤，從而對政府行為的良性發(fā)展將起促進(jìn)作用。由于獨(dú)立經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)對資金用途及項目有獨(dú)立的監(jiān)控和反饋機(jī)制，有效避免了資金用于其他用途，這種獨(dú)立監(jiān)控往往比上級機(jī)構(gòu)的監(jiān)控更加有效。同時，由于不受政治及意識形態(tài)的影響，這種只對資金安全性進(jìn)行監(jiān)控的方式，亦能使資金的使用更加靈活、高效。

3.發(fā)展杠桿化。金融資源如同其他的資源，有其稀缺性及流動性。因此，更易于短期內(nèi)拉開地方間的差距。這種流動形式如同資本在不同發(fā)展水平及層次的國家中的流動。當(dāng)前更多表現(xiàn)為從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，發(fā)展到一定階段后又變成從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動（不同的兩條曲線）。這種流動的實質(zhì)是使要素達(dá)到該時段內(nèi)的最佳組合。地方融資平臺加速了這種自然的流動過程，理論上，總體長遠(yuǎn)而言縮短了發(fā)展時間。

杠桿作用為獨(dú)立經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)及政府均帶來了風(fēng)險。由于中國金融機(jī)構(gòu)絕大部分為國有企業(yè)，其累計風(fēng)險有可能轉(zhuǎn)化為國家的系統(tǒng)風(fēng)險。因此，如同本文一直強(qiáng)調(diào)的，金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性具有極其重要的戰(zhàn)略意義。因此，從另一個方面設(shè)想，地方融資平臺的發(fā)展也許正好成為中國金融機(jī)構(gòu)改革的動力之一。

4.知識化。由于要充分考慮及適當(dāng)組合上述地方經(jīng)營及地方政府項目融資中的各種因素，知識是最重要的。在美國，金融市場非常重視剛剛興起的知識經(jīng)濟(jì)。這種趨勢將逐漸影響中國。地方融資平臺的興起及發(fā)展完善，將為積極主動創(chuàng)新的知識型的地方政府創(chuàng)造出新的機(jī)遇。這種趨勢的累計將有效推動和促進(jìn)政治體制的改革，也許會成為民主的動力。

二、銀行獨(dú)立性是風(fēng)險控制的關(guān)鍵

（一）獨(dú)立性與地方融資平臺的關(guān)系

造成地方融資平臺風(fēng)險主要源于下列三個方面：

1.銀行經(jīng)營的獨(dú)立性受到威脅，不按實際評估發(fā)放貸款。

2.銀行水平限制：包括專業(yè)水平、管理水平等。

3.地方政府對地方融資平臺風(fēng)險漠視，想方設(shè)法找貸款。

上述三個因素中，銀行的獨(dú)立性是最根本的，是造成其有異于其他銀行風(fēng)險的本質(zhì)原因。近期地方融資平臺風(fēng)險加大且廣受輿論關(guān)注正好為推動銀行經(jīng)營的獨(dú)立性（這種獨(dú)立性是在監(jiān)管基礎(chǔ)上的獨(dú)立性。有別于美國金融體系的主要問題是對創(chuàng)新過程中小概率的預(yù)測及監(jiān)管不夠完善，我國目前金融體系的主要問題還是最初始的經(jīng)營獨(dú)立性，市場化問題。）提供了時機(jī)（蘋果熟了）。改革在中國往往都是倒迫出來的。

（二）獨(dú)立性要求銀行在給地方政府融資時具有實質(zhì)上的獨(dú)立性和形式上的獨(dú)立性

威脅銀行獨(dú)立性的情形主要包括：

1.經(jīng)濟(jì)利益：銀行利息收入過于依賴地方政府融資平臺。

2.關(guān)聯(lián)關(guān)系：地方政府與銀行之間，特別是官員之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。

3.外界壓力：來自上級官員，特別是上上級官員的壓力。

（三）銀行獨(dú)立性改造建議

1.加大銀行系統(tǒng)反腐審計力度。

2.銀行內(nèi)部建立專門針對獨(dú)立性的委員會，直接受總行領(lǐng)導(dǎo)。

3.總行獨(dú)立經(jīng)營，建立能對抗政府干擾的銀行績效評估機(jī)制，逐步使銀行完全商業(yè)化經(jīng)營。

4.銀監(jiān)局引進(jìn)香港金管局人才與制。

5.將地方債務(wù)與地方融資平臺分離。

三、系統(tǒng)性分析是深入理解與控制地方政府融資平臺風(fēng)險的核心

（一）由于中國的特殊政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)該把地方政府融資平臺與整體經(jīng)濟(jì)政治包含在一個整體系統(tǒng)中去分析

香港金融管理局阮國恒副總裁在分析2008年美國金融海嘯的形成原因時談到，在危機(jī)發(fā)生之前，銀行將次級債券打包賣給其他機(jī)構(gòu)投資者。為此，阮總在一次有關(guān)銀行監(jiān)管的國際會議上向美國有關(guān)監(jiān)管方提出，這些次債實際上存在巨大風(fēng)險，為什么不對之進(jìn)行監(jiān)管？對此，對方認(rèn)為，這些次債在銀行方的賬上只是停留4個星期，因此，風(fēng)險不大。這是一種明顯的只對局部風(fēng)險進(jìn)行思考的思維方式，即銀行監(jiān)管通常傾向只注重個別機(jī)構(gòu)的安全與穩(wěn)健，卻忽略系統(tǒng)性風(fēng)險的形成。但實際上，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的各個方面，各個子系統(tǒng)（銀行子系統(tǒng)，其它金融子系統(tǒng)，房地產(chǎn)子系統(tǒng)，實業(yè)經(jīng)濟(jì)各子系統(tǒng)，甚至政治、氣候、自然環(huán)境子系統(tǒng)等）的變化都會對其他對其他子系統(tǒng)產(chǎn)生巨大的影響并存在反饋?zhàn)饔茫?8年的次債危機(jī)導(dǎo)致的全球金融海嘯即充分證明了這一點(diǎn)。