王杰 王允武

[摘要]民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須立足于自然資源優(yōu)勢(shì)。憲法和法律規(guī)定的民族自治地方自然資源權(quán)利并未得到實(shí)際保障。究其原因，不同利益主體在民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)中存在利益沖突。分析利益沖突與相關(guān)權(quán)力博弈表現(xiàn)，理清問(wèn)題成因和解決思路，在認(rèn)清相關(guān)分權(quán)機(jī)理的基礎(chǔ)上，完善民族自治地方自然資源權(quán)利相關(guān)的頂層制度設(shè)計(jì)，同時(shí)，采取托管式有限自治的模式，是民族自治地方自然資源權(quán)利實(shí)現(xiàn)的當(dāng)下路徑。

[關(guān)鍵詞]民族自治地方；自然資源權(quán)利；利益沖突；權(quán)力博弈；托管模式

中圖分類號(hào)：D922.15 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2014）02-0053-09

自然資源是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，這是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典論斷。對(duì)于我國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依賴于自然資源豐富性的優(yōu)勢(shì)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，至少是一個(gè)基本路徑。然而，憲法和法律規(guī)定的民族自治地方自然資源權(quán)利并未得到實(shí)際保障，仍需加強(qiáng)研究。

一、民族自治地方自然資源權(quán)利的法定體系

從開(kāi)發(fā)和保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)行為過(guò)程來(lái)看，民族自治地方的自然資源權(quán)利，應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)權(quán)確定、合理開(kāi)發(fā)和利用、享受收益和分享利益、資源保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)等方面。國(guó)家法律作出了如下特殊規(guī)定：

《憲法》（2004）第四條確立了“國(guó)家保障少數(shù)民族合法權(quán)利益”和“國(guó)家根據(jù)少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等基本原則，是民族自治地方在自然資源方面特殊權(quán)利的憲法基礎(chǔ)。

《民族區(qū)域自治法》（2001）（簡(jiǎn)稱《自治法》）從民族自治地方自治權(quán)和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)任兩個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。關(guān)于自然資源自治權(quán)的規(guī)定有三項(xiàng)：1、依法確定本地草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，保護(hù)、建設(shè)草原和森林（第27條）；2、依法管理和保護(hù)本地自然資源（第28條）；3、根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用可以由本地方開(kāi)發(fā)的自然資源（第28條）。關(guān)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)任的規(guī)定有五項(xiàng)：1、優(yōu)先合理安排民族自治地方資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（第56條）；2、支持金融機(jī)構(gòu)對(duì)民族自治地方開(kāi)發(fā)資源方面給予重點(diǎn)扶持（第57條）；3、在民族自治地方合理利用本地資源、發(fā)展生產(chǎn)方面的投資、金融、稅收等扶持（第63條）；4、在開(kāi)發(fā)民族自治地方資源時(shí)的利益照顧和利益補(bǔ)償（第65條）；5、在民族自治地方生態(tài)和環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)劃、組織、補(bǔ)償和監(jiān)管（第66條）。關(guān)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任規(guī)定，實(shí)際上是民族自治地方在自然資源方面享有的獲取國(guó)家?guī)椭鷻?quán)。

另外，《立法法》（2000）第66條和《自治法》第20條還確立了民族自治地方的立法變通權(quán)。有學(xué)者基于此，將民族自治地方自治機(jī)關(guān)在自然資源方面的立法變通權(quán)也列為民族自治地方自然資源自治權(quán)的重要內(nèi)容[1]。筆者以為，立法自治權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種更高位階的自治權(quán)，既貫穿于各項(xiàng)具體自治權(quán)利之中，又超脫于各項(xiàng)自治權(quán)利，而且和有關(guān)獲取國(guó)家?guī)椭鷻?quán)之間有一定交叉性，不適合將其簡(jiǎn)單地并入某一項(xiàng)具體自治權(quán)之中來(lái)分析和論述。在本文中，應(yīng)將民族自治地方自然資源立法變通權(quán)單列。

綜上，現(xiàn)有法律確立了民族自治地方的自然資源權(quán)利基本體系，即：圍繞關(guān)于自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的四個(gè)經(jīng)濟(jì)行為階段，規(guī)定了三項(xiàng)民族自治地方自然資源自治權(quán)、五項(xiàng)民族自治地方自然資源獲取國(guó)家?guī)椭鷻?quán)和民族自治地方自然資源立法變通權(quán)。其中，前兩者是實(shí)體性權(quán)利，后者為保障性權(quán)利。

圍繞這一體系的其它法律法規(guī)主要有①：1、關(guān)于自然資源的法律法規(guī)。如：《森林法》（1998）第9條和第48條、《礦產(chǎn)資源法》（1996）第10條、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（1997）第10條、《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》（2010）第23條，等等。2、《國(guó)務(wù)院實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》（2005）第8條細(xì)化了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)任規(guī)定。3、民族自治地方法規(guī)?，F(xiàn)行有效的涉及“資源”的民族自治地方自治條例立法有187部。大多數(shù)立法中“資源”的詞頻在10-20次，“資源”的詞頻在20次以上的有19部，最多的為《涼山彝族自治州自治條例》（2007）中“資源”的詞頻為38次。除極個(gè)別立法條文中的“資源”是指“人才資源”、“人力資源”或“文化資源”，其余都是關(guān)于自然資源。民族自治地方還制定許多關(guān)于自然資源的單行條例。4、其它行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中的相關(guān)條文。如，有關(guān)水庫(kù)移民等方面的立法。

二、民族自治地方自然資源權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

（一）立法不足導(dǎo)致自治權(quán)難以實(shí)現(xiàn)

由于《自治法》規(guī)定的原則性、配套法律規(guī)定不具體以及自治條例立法困難等原因，民族自治地方自然資源自治權(quán)更多的還是紙上權(quán)利，離實(shí)現(xiàn)還很遙遠(yuǎn)。

第一，關(guān)于“依法確定本地草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，保護(hù)、建設(shè)草原和森林”的自治權(quán)?！恫菰ā罚?002）并沒(méi)有針對(duì)民族自治地方作出特殊規(guī)定?！渡址ā罚?998）第9條作出了“在森林開(kāi)發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益”的原則性規(guī)定，第48條作出了“自治機(jī)關(guān)可以……，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定”的兜底性特殊規(guī)定。

第二，關(guān)于“依法管理和保護(hù)本地方自然資源”的自治權(quán)?，F(xiàn)行法律并未針對(duì)民族自治地方作出特殊規(guī)定。一些民族自治地方的自治條例作出相關(guān)規(guī)定，但并未突破現(xiàn)有國(guó)家統(tǒng)一法律，多表述為“自治機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，管理和保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的自然資源”。

第三，關(guān)于“優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用可以由本地方開(kāi)發(fā)的自然資源”的自治權(quán)。目前，對(duì)于可以自主開(kāi)發(fā)利用的自然資源種類以及如何優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用，都無(wú)具體規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》（1996）第10條只是照搬了《自治法》的規(guī)定?！渡址ā返?條的規(guī)定也很原則。一些自治條例也作出了類似的原則性規(guī)定，如，《涼山彝族自治州自治條例》（2007）第27條規(guī)定為“自治機(jī)關(guān)……，對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用”，《海西蒙古族藏族自治州自治條例》（2005）第30條規(guī)定為“……可以由本地方開(kāi)采的礦產(chǎn)資源，優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用”。在現(xiàn)實(shí)中，民族自治地方不僅沒(méi)有享受到優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)，而且會(huì)因“國(guó)家規(guī)劃開(kāi)發(fā)、發(fā)達(dá)地區(qū)受益、全國(guó)人民買(mǎi)單、生態(tài)保護(hù)本地為主”的模式而利益受損。

（二）立法不足、利益沖突和政策偏差導(dǎo)致獲取國(guó)家?guī)椭鷻?quán)的實(shí)現(xiàn)存在不足

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)家在“優(yōu)先合理安排民族自治地方資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”、“支持金融機(jī)構(gòu)對(duì)民族自治地方開(kāi)發(fā)資源方面給予重點(diǎn)扶持”、“通過(guò)投資、金融、稅收等扶持民族自治地方合理利用本地資源、發(fā)展生產(chǎn)”等方面長(zhǎng)期開(kāi)展了大量工作，如，西部大開(kāi)發(fā)、興邊富民行動(dòng)、集中連片開(kāi)發(fā)規(guī)劃、少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃等戰(zhàn)略措施中均包涵了這些方面。究其原因，除了落實(shí)《自治法》、發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的因素，國(guó)家自然資源多半都在民族地區(qū)，開(kāi)發(fā)民族地區(qū)自然資源也成為一個(gè)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的全局性工作。

然而，國(guó)家在“開(kāi)發(fā)民族自治地方資源時(shí)的利益照顧和利益補(bǔ)償”和“民族自治地方生態(tài)和環(huán)境保護(hù)”方面存在諸多問(wèn)題：首先，國(guó)家在開(kāi)發(fā)民族自治地方資源時(shí)，更多地是出于國(guó)家整體利益的考慮，多采取現(xiàn)代化的發(fā)展模式“一刀切”，對(duì)《自治法》規(guī)定的“照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生產(chǎn)和生活”考慮不足、一些就業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決，或是有偏離少數(shù)民族傳統(tǒng)生活習(xí)慣和背離少數(shù)民族特有經(jīng)濟(jì)生活方式的傾向，不利于少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)生活“民族性”的保留和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其次，國(guó)家在開(kāi)發(fā)民族自治地方資源時(shí)，對(duì)民族自治地方的“利益照顧和利益補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不規(guī)范，利益分享不公平，沒(méi)有充分估計(jì)民族自治地方的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)當(dāng)包括：資源補(bǔ)償費(fèi)和稅收分享以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。目前，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（1997）第10條明確作出了對(duì)民族自治地方的傾斜標(biāo)準(zhǔn)。稅收法律制度在稅收的標(biāo)準(zhǔn)、繳納和分配上存在不足。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度自1995年建立，有一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目涉及到民族地區(qū)資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)補(bǔ)償。但該制度運(yùn)行近30年仍未完備，操作標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目名稱存在不穩(wěn)定情況②。

（三）立法體制、利益沖突等因素影響自然資源立法變通權(quán)行使不到位

現(xiàn)有民族自治地方立法變通模式似乎難以突破制度性瓶頸制約和有關(guān)利益沖突限制，在自然資源變通立法上也一樣。目前，民族自治地方自然資源立法有兩種：現(xiàn)行有效的147個(gè)自治條例中有關(guān)于自然資源的條款；有關(guān)自然資源的單行條例。存在的問(wèn)題有：五大自治區(qū)自治條例遲遲沒(méi)有出臺(tái)，已頒行的自治條例和單行條例多為原則性立法，大多自然資源自治立法并未真正體現(xiàn)“自治”的精神。好在近年新修訂的個(gè)別自治法規(guī)取得了一定突破，如：《涼山彝族自治州自治條例》③。

由于法律并沒(méi)有清晰劃定中央與民族自治地方的權(quán)力邊界，使得基于立法變通權(quán)的自治立法過(guò)程帶有明顯的行政化特征，促使中央與民族自治地方分權(quán)模式異化為行政化分權(quán)模式[2]。實(shí)踐中，自治區(qū)將自治法規(guī)草案報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審批時(shí)，在非法定的必經(jīng)程序中，也可能由于和國(guó)務(wù)院法規(guī)及其部委規(guī)章相抵觸，而被否決[3]。這可能是目前為止五大自治區(qū)自治條例遲遲無(wú)法出臺(tái)、自治立法“虛化”的最大原因?！疤摶钡谋澈?，是國(guó)務(wù)院及其部委權(quán)力所代表的國(guó)家利益或者是部門(mén)利益的強(qiáng)勢(shì)、民族自治地方利益表達(dá)弱勢(shì)的表現(xiàn)。

綜上所述，民族自治地方自然資源權(quán)利沒(méi)有得到有效行使，民族自治地方、少數(shù)民族群眾利益被“剝奪”，亟需進(jìn)一步分析其中的利益沖突與權(quán)力博弈格局，完善有關(guān)制度設(shè)計(jì)。

三、民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)中的利益沖突與權(quán)力博弈

（一）不同主體的利益表現(xiàn)

1、國(guó)家利益

國(guó)家在民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)中的利益，是國(guó)家整體的利益，包括經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益兩個(gè)方面。國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利益，表現(xiàn)為國(guó)家基于總體經(jīng)濟(jì)提升和戰(zhàn)略發(fā)展的需要，對(duì)重要自然資源的控制、管理與直接開(kāi)發(fā)。國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益，表現(xiàn)為對(duì)自然資源的適度開(kāi)發(fā)、對(duì)生態(tài)的保護(hù)和對(duì)環(huán)境的治理。民族自治地方即是國(guó)家的自然資源富集地，又整體處于國(guó)家的西部生態(tài)功能區(qū)。國(guó)家對(duì)民族自治地方自然資源的整體戰(zhàn)略是開(kāi)發(fā)和保護(hù)并重，由國(guó)務(wù)院、國(guó)家部委和中央企業(yè)三種責(zé)任主體來(lái)貫徹。國(guó)務(wù)院是國(guó)家利益的總代表，國(guó)家部委代表國(guó)務(wù)院進(jìn)行管理，中央企業(yè)在國(guó)家主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式下直接參與。

2、國(guó)家部委利益

國(guó)家部委不僅在法律和國(guó)務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)代表國(guó)家對(duì)自然資源進(jìn)行管理，而且還有自己的利益，有“部委利益國(guó)家化”的傾向。由于國(guó)家行政管理體系不完善，行政權(quán)力存在不規(guī)范的情況，基于政績(jī)的驅(qū)動(dòng)等原因，國(guó)家部委可能會(huì)基于自身利益以國(guó)家名義實(shí)施一些不利于民族自治地方、地方企業(yè)或者是少數(shù)民族群眾的自然資源管理行為。

3、中央企業(yè)利益

民族自治地方的中央大型企業(yè)比較多。中央企業(yè)作為第三種代表國(guó)家利益參與自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的責(zé)任主體，也有自己的利益。除了技術(shù)、資金和規(guī)模等方面的優(yōu)勢(shì)，在資源產(chǎn)權(quán)高度集中的體制下，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委的授權(quán)開(kāi)發(fā)，使得央企在民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)中具有天然優(yōu)勢(shì)，享有更多的壟斷性經(jīng)濟(jì)利益。另外，央企的利益也是國(guó)家部委利益的延伸。可以說(shuō)，壟斷利益的維護(hù)和國(guó)家部委利益的貫徹，是央企自己利益的主要表現(xiàn)。

4、地方企業(yè)利益

和中央企業(yè)相比，地方企業(yè)在民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)中處于弱勢(shì)。地方企業(yè)的利益更多地是謀求自身發(fā)展。但也不排除地方企業(yè)在本地自然資源開(kāi)發(fā)中存在壟斷利益。

5、民族自治地方利益

民族自治地方利益主要有：實(shí)現(xiàn)自然資源自治權(quán)和獲取國(guó)家?guī)椭鷻?quán)，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)自然資源，在國(guó)家主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)中獲得合理的利益分享，在利用資源、發(fā)展生產(chǎn)中得到國(guó)家的幫扶，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中得到國(guó)家?guī)头龊脱a(bǔ)償，以加快本地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的提升、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)民族性的發(fā)展和保留，保護(hù)本地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

6、少數(shù)民族群眾利益

少數(shù)民族群眾的利益主要表現(xiàn)為直接的物質(zhì)利益：參與本地資源開(kāi)發(fā)，獲得勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入；享受本地資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的交通、水利、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，來(lái)發(fā)展生產(chǎn)；享受因資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，提高生活質(zhì)量。同時(shí)，少數(shù)民族群眾還有著本地生態(tài)和環(huán)境不被破壞、原有傳統(tǒng)的特色民族經(jīng)濟(jì)生活得以繼續(xù)延續(xù)、持續(xù)享受在秀美山川中健康生活的利益。

總體來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家部委和中央企業(yè)在國(guó)家整體利益上的一致性，中央企業(yè)和地方企業(yè)在追求企業(yè)利益最大化上的一致性，民族自治地方和少數(shù)民族群眾在民族整體經(jīng)濟(jì)利益上的一致性。不同主體之間利益存在的沖突值得重視。

（二）不同主體之間的利益沖突和權(quán)力博弈表現(xiàn)

1、國(guó)家整體利益的讓渡不足會(huì)擠壓民族自治地方和少數(shù)民族群眾利益的實(shí)現(xiàn)

民族區(qū)域自治的核心問(wèn)題是基于對(duì)少數(shù)民族權(quán)利特殊保護(hù)法律制度的中央權(quán)力和國(guó)家整體利益讓渡問(wèn)題?，F(xiàn)行法律的模糊性、具體量化指標(biāo)運(yùn)用的困難性和“應(yīng)當(dāng)”、“可以”等原則性用語(yǔ)在法律規(guī)則中的大量運(yùn)用使得國(guó)家整體利益讓渡存在不確定性，更多地依靠國(guó)務(wù)院和國(guó)家部委“自覺(jué)”、“自由”甚至“自愿”地讓渡權(quán)力和利益，必然會(huì)擠壓民族自治地方和少數(shù)民族群眾利益的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家的自然資源管理領(lǐng)域，在過(guò)去的“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理”和當(dāng)前的“統(tǒng)一所有、分級(jí)代表”的國(guó)有資源管理總格局下，國(guó)家對(duì)包括自然資源在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)分權(quán)配置一直持謹(jǐn)慎的態(tài)度，在此背景下對(duì)民族自治地方自然資源權(quán)利進(jìn)行特殊讓渡，尚缺乏前置條件的完備。

其權(quán)力博弈表現(xiàn)為：國(guó)務(wù)院是自然資源產(chǎn)權(quán)的主體，擁有資源的所有權(quán)和控制權(quán)，民族自治地方政府在授權(quán)和許可下?lián)碛胁糠质褂脵?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，如，石油天然氣資源的所有權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)都集中于中央政府[4]；現(xiàn)有資源補(bǔ)償費(fèi)、稅收的分享照顧以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式都是依靠國(guó)務(wù)院來(lái)決定標(biāo)準(zhǔn)和組織實(shí)施，權(quán)力和利益讓渡標(biāo)準(zhǔn)的法律缺失和不完善，使得民族自治地方自然資源法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)會(huì)因國(guó)務(wù)院和國(guó)家部委的政策調(diào)整而調(diào)整；民族自治地方想通過(guò)立法變通權(quán)制定自治條例來(lái)明確在本地自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)中的權(quán)力，構(gòu)成對(duì)國(guó)家整體利益代表者（國(guó)務(wù)院及其部委）權(quán)力和利益最大化的一種“地方性否定” [5]，必然會(huì)遭到國(guó)家整體利益代表者的阻礙。

2、國(guó)家部委利益的異化會(huì)侵犯民族自治地方和少數(shù)民族群眾的利益

除了前文提及的自治條例報(bào)批時(shí)非必經(jīng)程序的被國(guó)家部委否決外，在具體的有關(guān)民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的審批和照顧事項(xiàng)中，也會(huì)存在國(guó)家部委利益異化的情況。同時(shí)，部委權(quán)力的不規(guī)范，多部門(mén)對(duì)自然資源的交叉管理的混亂現(xiàn)象④，直接影響了民族自治地方自然資源權(quán)利的行使。國(guó)家民委在有關(guān)民族自治地方利益問(wèn)題上協(xié)調(diào)乏力。

其權(quán)力博弈表現(xiàn)為：沒(méi)有哪一個(gè)省級(jí)人大或政府敢為了本轄區(qū)民族自治地方的利益而得罪任何一個(gè)國(guó)家部委，這直接關(guān)系到本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的很多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。面對(duì)部門(mén)交叉管理的情況，民族自治地方也束手無(wú)策。

3、央企的強(qiáng)勢(shì)壟斷利益與地方企業(yè)利益、民族自治地方和少數(shù)民族群眾的利益發(fā)生沖突

首先，央企與民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不一致。民族自治地方希望發(fā)展附加值更高的資源利用和深加工項(xiàng)目，而央企以資源外輸為主、難以考慮地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。央企的壟斷性開(kāi)發(fā)，壓縮了地方企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額，直接影響資源地政府經(jīng)濟(jì)利益。[6]其次，資源開(kāi)發(fā)型央企，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相對(duì)割裂，并沒(méi)有給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)繁榮，其經(jīng)濟(jì)形態(tài)大多是“孤島型經(jīng)濟(jì)”⑤，當(dāng)?shù)貐⑴c較少、獲利少，因央企所帶來(lái)的國(guó)家注資、央企人員的高收入等因素使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)出現(xiàn)了房?jī)r(jià)飆升、物價(jià)上漲等現(xiàn)象，而當(dāng)?shù)厝丝诘氖杖霙](méi)有獲得同比增加，生活成本更高。再次，央企繳納的低水平資源稅難以補(bǔ)償環(huán)境污染的損害。民族自治地方反而間接利益受損。另外，央企還利用其強(qiáng)勢(shì)地位，抵制民族自治地方的有關(guān)規(guī)定。

其權(quán)力博弈表現(xiàn)為：央企在國(guó)家管理體制中被賦予“副部級(jí)”地位，實(shí)際上其影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“副部級(jí)”地位，國(guó)務(wù)院的一些改革方案都要充分考慮央企的意見(jiàn)⑥。大多數(shù)民族自治地方根本沒(méi)有和央企平等“對(duì)話”的資格，就連五大民族自治區(qū)也不愿意直接和央企發(fā)生“沖突”。民族自治地方政府就會(huì)偏向利稅貢獻(xiàn)大的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以實(shí)現(xiàn)吸納就業(yè)和增加財(cái)政收入等利益。

此外，民族自治地方政府與地方企業(yè)、少數(shù)民族群眾相互之間也存在利益沖突。一方面，存在企業(yè)謀利多、地方收益少的情況。另一方面，地方政府在有關(guān)資源開(kāi)發(fā)征地補(bǔ)償和拆遷安置等方面的工作存在很多不足，民族自治地方同樣對(duì)少數(shù)民族群眾利益維護(hù)不夠。

四、民族自治地方自然資源權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度完善

（一）理論困境：放權(quán)地方與統(tǒng)一規(guī)制的矛盾調(diào)和問(wèn)題

民族自治地方自然資源權(quán)利的完善，本質(zhì)上是一個(gè)中央與地方分權(quán)的問(wèn)題：一是中央權(quán)力與民族自治地方自治權(quán)邊界劃分問(wèn)題，二是自然資源利益和權(quán)力在中央和地方之間的劃分。兩方面都面臨同一個(gè)理論困境，即：放權(quán)地方與統(tǒng)一歸制的國(guó)家治理理念矛盾。

民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)，不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題，也是國(guó)家政治治理問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)家治理從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向適度分權(quán)的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，政治領(lǐng)域的國(guó)家治理從“領(lǐng)導(dǎo)人一言九鼎”式的權(quán)威主導(dǎo)型治理到漸進(jìn)式的民主治理。適度“放權(quán)”，成為國(guó)家治理的必然。然而，作為社會(huì)主義大國(guó)的治理，國(guó)家絕對(duì)不能放棄對(duì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一調(diào)控和政治的民主集中。放權(quán)與統(tǒng)一，同樣重要。重點(diǎn)是理清權(quán)力的邊界和權(quán)利的內(nèi)容。對(duì)于民族民族自治地方自然資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)而言，放權(quán)地方與統(tǒng)一歸制矛盾的解決，應(yīng)以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》確立的框架為基礎(chǔ)，以完善自然資源權(quán)利為核心，完善自然資源國(guó)家立法和自治立法，理順國(guó)家機(jī)關(guān)之間在民族自治權(quán)問(wèn)題上的權(quán)力關(guān)系，暢通民族利益表達(dá)渠道，完善爭(zhēng)議解決機(jī)制，完成制度的頂層設(shè)計(jì)。鑒于立法的滯后性和改革的漸進(jìn)性，可以構(gòu)建托管式的有限自治模式，來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)下的突破。

（二）頂層設(shè)計(jì)：以自然資源自治權(quán)利為核心的完善路徑

1、完善國(guó)家自然資源立法

首先，完善國(guó)家自然資源物權(quán)立法。由于沒(méi)有理清自然資源有關(guān)的物權(quán)屬性，現(xiàn)行法律沒(méi)有把自然資源資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)立法調(diào)整范圍，而且將開(kāi)發(fā)利用自然資源權(quán)歸屬于特許物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)列入他物權(quán)之用益物權(quán)。盡管《憲法》第9條、《中華人民共和國(guó)民法通則》（1986）第81條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007）（簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第48條以及各自然資源單行立法確立了國(guó)家為主、集體為輔的自然資源二元所有制結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)行立法并沒(méi)有拋棄“將自然資源作為行政管理附屬”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，導(dǎo)致自然資源行政許可與收費(fèi)制度法律邏輯思維的混亂，國(guó)家應(yīng)當(dāng)由管理者切實(shí)轉(zhuǎn)為所有者[7]。針對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)，應(yīng)根據(jù)性質(zhì)、功能以及客體的特點(diǎn)，將其分為典型用益物權(quán)、典型自物權(quán)、準(zhǔn)用益物權(quán)三種類型[8]，克服《物權(quán)法》第118條規(guī)定的單一用益物權(quán)的局限性，保障資源有效配置。

其次，應(yīng)在理清自然資源物權(quán)屬性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“分級(jí)所有”，完善自然資源國(guó)有資產(chǎn)管理立法。十六大以來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)“分級(jí)代表”改革，在“分級(jí)管理”體制上邁進(jìn)了一大步，但仍不徹底。學(xué)者們提出要以實(shí)現(xiàn)“分級(jí)所有”為最終模式，主要理由有：“分級(jí)代表”賦予了地方政府行使占有、使用、收益和處置等作為所有者才能完整享有的出資人權(quán)利，是一種過(guò)渡性制度，只有“分級(jí)所有”才真正有利于發(fā)揮中央和地方積極性、提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效率、適應(yīng)當(dāng)前分稅制財(cái)政體制、地方政府享有所轄國(guó)企全部收益已是事實(shí)、國(guó)務(wù)院從來(lái)沒(méi)有能代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)龐大國(guó)有資產(chǎn)的所有者職能、我國(guó)法律已經(jīng)承認(rèn)了“誰(shuí)投資誰(shuí)所有”的基本原則、不同代表者追逐利益造成的國(guó)有資產(chǎn)流失是難以解決的問(wèn)題，“分級(jí)所有”并不意味著國(guó)家宏觀調(diào)控的弱化、不會(huì)導(dǎo)致“諸侯經(jīng)濟(jì)”和區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大、不會(huì)動(dòng)搖公有制主體地位和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，等等[9-12]。結(jié)合學(xué)界的觀點(diǎn)和世界發(fā)達(dá)國(guó)家的做法來(lái)看，實(shí)現(xiàn)“分級(jí)所有”是必然選擇。

因此，應(yīng)盡快制定《國(guó)有資產(chǎn)法》，克服《物權(quán)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律的不足，明確國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)所有、分類管理等問(wèn)題，明確自然資源作為國(guó)有資產(chǎn)的有關(guān)物權(quán)屬性以及在中央和地方之間權(quán)屬問(wèn)題，改變過(guò)去行政審批為主的制度為監(jiān)督和宏觀調(diào)控為主的經(jīng)濟(jì)委托制度。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步完善民族自治地方自然資源自治立法。

2、完善民族自治地方自然資源自治立法

完善民族自治地方自然資源自治立法是完善自然資源權(quán)利的重點(diǎn)，是民族經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的核心部分，也可以作為整體民族自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要突破口。

在立法的原則上，以特殊保障少數(shù)民族權(quán)益為基本原則，堅(jiān)持資源節(jié)約、高效、低耗和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，因地制宜、充分發(fā)揮民族自治地方資源優(yōu)勢(shì)，要實(shí)現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)代際公平 [13]。

在立法的內(nèi)容上，第一，要明確民族自治地方有權(quán)開(kāi)發(fā)和管理的自然資源種類和標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)《自治法》規(guī)定的“優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用權(quán)”。第二，完善國(guó)家主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式下對(duì)“照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生產(chǎn)和生活”的具體內(nèi)容，保障資源型經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)有利于少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)“民族性”的保留、生產(chǎn)的發(fā)展和生活的改善。第三，完善利益分配和補(bǔ)償制度。改革資源補(bǔ)償費(fèi)制度，提高自治地方的分成比例， 擴(kuò)大自治地方征收權(quán)力和支配自由[14]。改革資源稅收制度，賦予民族自治地方部分稅收立法權(quán)[15]，科學(xué)劃定征稅范圍，完善稅率和計(jì)稅依據(jù)，完善增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅制度對(duì)自治地方的照顧。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度立法，完善評(píng)估因素的權(quán)重、計(jì)算方法、撥付體系、使用監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制等方面[16]。第四，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，科學(xué)劃分國(guó)家和自治地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，細(xì)化國(guó)家在生態(tài)方面幫扶和補(bǔ)償責(zé)任的落實(shí)。

在立法的途徑和法律淵源上，一是完善《憲法》和《自治法》有關(guān)規(guī)定；二是完善現(xiàn)有的《水法》、《草原法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等國(guó)家自然資源法律和稅收法律等經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)中的自治條款；三是制定《國(guó)有資產(chǎn)法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《自然資源開(kāi)發(fā)法》、《生態(tài)補(bǔ)償法》等法律，充分考慮民族自治地方的特殊情況；四是完善自治地方尤其是自治區(qū)一級(jí)的自治條例和單行條例立法。目前西藏⑦、新疆⑧和四川涼山的自然資源自治立法取得了一定突破。

在立法的技術(shù)上，重點(diǎn)是盡量減少在現(xiàn)有原則性立法下的重復(fù)性照搬和模糊性立法，要增強(qiáng)可操作性。

3、理順相關(guān)權(quán)力關(guān)系

徒法不足以自行。民族自治地方自然資源權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，僅靠完善立法是不夠的。需要從以下幾方面來(lái)完善國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制：

首先，理順全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院之間的關(guān)系。加強(qiáng)全國(guó)人大的立法職能，限制國(guó)務(wù)院立法權(quán)。一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)立法不應(yīng)過(guò)分看重國(guó)務(wù)院及其部委意見(jiàn)，而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大自身的立法能力和立法魄力。另一方面，全國(guó)人大應(yīng)依法收回授予國(guó)務(wù)院的部分立法權(quán)，弱化國(guó)務(wù)院的立法職能，加強(qiáng)國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家決策的執(zhí)行職能和服務(wù)型政府職能。

其次，理順國(guó)務(wù)院各部委之間的關(guān)系。核心是以建立法治政府為目標(biāo)，科學(xué)劃分部門(mén)之間的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)部門(mén)權(quán)限法定。一是實(shí)現(xiàn)部門(mén)權(quán)限平衡，不應(yīng)再有“小國(guó)務(wù)院”之類的超級(jí)部門(mén)。二是實(shí)現(xiàn)部門(mén)權(quán)限平行，不應(yīng)再有交叉管理、多頭出政的治理亂象。三是國(guó)家民委應(yīng)當(dāng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起在民族工作方面的各項(xiàng)職責(zé)。

再次，理順民族自治地方與國(guó)家部委的關(guān)系。加快服務(wù)型政府⑨職能改革，提高經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力和市場(chǎng)監(jiān)管水平，規(guī)范政府管理事項(xiàng)，防止部門(mén)權(quán)力異化和膨脹。強(qiáng)化國(guó)家部委服務(wù)于全國(guó)和地方發(fā)展的角色，實(shí)現(xiàn)服務(wù)和管理并重。完善民族自治地方與國(guó)家部委之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

最后，理順民族自治地方與央企的關(guān)系。關(guān)鍵是要進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)地位，徹底剝離國(guó)有企業(yè)的行政權(quán)力特征。中央和地方政府不應(yīng)當(dāng)再按照行政級(jí)別劃分來(lái)管理國(guó)有企業(yè)，而重點(diǎn)在于經(jīng)營(yíng)績(jī)效的考核管理。不再給與國(guó)企所謂“副部級(jí)”、“副廳級(jí)”之類待遇。改革開(kāi)放已30多年，延續(xù)至今的這種行政式經(jīng)營(yíng)管理體制，不僅不利于國(guó)有企業(yè)真正融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、接受市場(chǎng)檢驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，而且助長(zhǎng)了特權(quán)思維和壟斷地位、加劇了社會(huì)不公和收入差距、阻礙了國(guó)家的法治進(jìn)展。央企真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體后，與民族自治地方之間的利益沖突才可協(xié)調(diào)。

4、完善民族利益表達(dá)渠道和爭(zhēng)議解決機(jī)制

首先，要充分利用好黨內(nèi)民主議事、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商、民族區(qū)域自治、信訪、媒體、學(xué)術(shù)研究、民族工作機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體等[17-18]各種民族利益表達(dá)渠道，增強(qiáng)信息對(duì)稱性，增強(qiáng)國(guó)家整體利益讓渡的確定性，減少利益和權(quán)力沖突。

其次，完善民族利益協(xié)商民主機(jī)制，重點(diǎn)發(fā)揮好全國(guó)人大民宗委和法工委、國(guó)務(wù)院民委和法制辦的協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)民族自治地方和國(guó)家部委、民族自治地方和央企間利益協(xié)商。

再次，發(fā)揮好全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋職能，啟動(dòng)違憲審查工作，完善爭(zhēng)議裁決機(jī)制。

（三）實(shí)踐突破：基于民族區(qū)域自治的托管式有限自治模式設(shè)計(jì)

1、托管式有限自治模式的基本內(nèi)容和理論基礎(chǔ)

在目前自然資源國(guó)家立法和自治立法不完善、國(guó)家行政管理體制不健全、民族利益表達(dá)受阻和爭(zhēng)議解決機(jī)制缺乏的情況下，民族自治地方自然資源權(quán)利存在權(quán)利內(nèi)容過(guò)于原則、權(quán)利實(shí)現(xiàn)受到諸多權(quán)力制約，依靠制度頂層設(shè)計(jì)的完善可能需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。近年來(lái)，一些民族自治地方嘗試開(kāi)展一些突破，如，四川甘孜在資源開(kāi)發(fā)方面成功探索了銀多礦“參與式開(kāi)發(fā)模式”突破了“獨(dú)占式”和“買(mǎi)斷排擠式”模式的限制[19]。然而，這種地方政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的模式，屬于典型的非法治化推動(dòng)，可復(fù)制性不強(qiáng)。

在世界范圍來(lái)看，包括自然資源在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)所有是主要國(guó)家普遍采取的方式 ，也是我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前，可以借鑒國(guó)外分級(jí)所有、共同監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，以堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的為基本理論支撐，構(gòu)建中國(guó)特色的托管式有限自治模式：除了與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈緊緊相連的自然資源，將民族自治地方其它國(guó)有自然資源全部通過(guò)經(jīng)濟(jì)委托授權(quán)給民族自治地方來(lái)管理、開(kāi)發(fā)和保護(hù)，改審批為備案，民族自治地方充分利用自然資源、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、改善民生，國(guó)家在資源利用效率和效益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、收益支配、民生改善等方面履行監(jiān)管職責(zé)。

托管式有限自治模式符合民族區(qū)域自治制度的目的和原則，是民族自治地方自治權(quán)的重大突破，可以在一定程度上規(guī)避目前存在的利益沖突和權(quán)力博弈，最大限度的發(fā)揮各少數(shù)民族當(dāng)家作主的積極性，管理本民族內(nèi)部事務(wù)，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮。是對(duì)《自治法》規(guī)定的“充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)”，“必須切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策”、“國(guó)家努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等原則的堅(jiān)持和完善。

托管式有限自治模式，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于自然資源的法律是一種突破，但并不違背《自治法》精神和自然資源管理發(fā)展趨勢(shì)，是一種過(guò)渡性的模式，最終“分級(jí)所有”是必然。

2、托管式有限自治模式的具體設(shè)計(jì)

基本原則：國(guó)家放權(quán)、宏觀監(jiān)管；地方自治、統(tǒng)籌兼顧（國(guó)家、企業(yè)、地方和民族利益）；群眾參與、民主協(xié)商。

操作步驟：第一步，劃定自然資源種類目錄。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在整理自然資源目錄的基礎(chǔ)上，建立自然資源分類管理體系。其中，要根據(jù)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的相關(guān)程度，對(duì)于國(guó)有自然資源，建立中央和民族自治地方分類管理總目錄。根據(jù)自然資源存量情況，建立每個(gè)民族自治地方的具體目錄。第二步，制定委托授權(quán)管理辦法。明確委托授權(quán)方式，明確授權(quán)后民族自治地方自然資源管理、開(kāi)發(fā)和保護(hù)的備案制度，明確民族自治地方利用自然資源的目的是發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、改善民生和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，明確國(guó)家履行監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容和方式，等等。第三步，簽署委托授權(quán)協(xié)議。強(qiáng)調(diào)中央和地方之間簽署協(xié)議，而不是通過(guò)中央政府發(fā)布命令（或公告），旨在建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的委托授權(quán)。如若是命令（或公告）方式，理論上中央政府隨時(shí)都可能收回，使得政策缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，不利于制度目的的實(shí)現(xiàn)。具體協(xié)議簽署方式，可以由國(guó)務(wù)院和民族自治地方有關(guān)部門(mén)分別代表本級(jí)政府來(lái)簽署協(xié)議，也可以由國(guó)務(wù)院和民族自治地方來(lái)簽署。

注釋：

① 數(shù)據(jù)自中國(guó)審判法律應(yīng)用支持系統(tǒng)。

② 如《2011年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況》中的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目對(duì)應(yīng)到《2012年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排情況》中為“革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目。詳見(jiàn)：《第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算的決議》。

③ 第27條規(guī)定了“堅(jiān)持在資源開(kāi)發(fā)地注冊(cè)開(kāi)發(fā)公司的原則，凡在自治州內(nèi)投資開(kāi)發(fā)資源的各類經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人應(yīng)當(dāng)在自治州內(nèi)進(jìn)行工商注冊(cè)和稅務(wù)登記，并在自治州內(nèi)繳納稅費(fèi)”、“跨自治州轄區(qū)實(shí)施的資源開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，自治州應(yīng)當(dāng)享受與該項(xiàng)目輸出資源比例相一致的地方稅收入分成”的內(nèi)容，第48條規(guī)定了“自治州……，對(duì)中央每年增值稅增量的直接返還部分，享受省全額返還的照顧”的內(nèi)容。

④ 有關(guān)部委不僅包括土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等直接管理自然資源的行政主管部門(mén)，而且包括對(duì)自然資源經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)相關(guān)的金融、稅務(wù)、工商等管理部門(mén)，還包括主管國(guó)有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、民族宗教事務(wù)等方面的部門(mén)以及素有“小國(guó)務(wù)院之稱”的發(fā)改革會(huì)，等等。

⑤ “孤島經(jīng)濟(jì)”又稱“飛地式經(jīng)濟(jì)”，是指由于較多地依靠外在投資的支撐而形成的與本地區(qū)資源稟賦相對(duì)割裂的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

⑥ 如，國(guó)務(wù)院從2004年起草的收入分配改革方案遲遲未出臺(tái)，就是受到了壟斷性央企和一些國(guó)家部委的阻撓。馮禹丁，張宴慧.深度——收入分配改革協(xié)商在高層[EB/OL].原載南方周末，轉(zhuǎn)引自中人網(wǎng)，2013-01-11。

⑦ 西藏自1994年開(kāi)始就堅(jiān)持實(shí)施駐區(qū)外企業(yè)回西藏繳納所得稅的辦法。

⑧ 《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈新疆原油、天然氣資源稅改革若干問(wèn)題的規(guī)定〉的通知》于2010年6月1日起施行。

⑨ 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2011）》第46章。

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