伍振

2月18日，國(guó)土資源部在廣州召開(kāi)了一次深化土地管理制度改革地方座談會(huì)。知情人士透露，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元帶來(lái)了一份《深化土地管理制度改革總體思路框架》（征求意見(jiàn)稿），向與會(huì)的有關(guān)省市國(guó)土部門(mén)的負(fù)責(zé)人征求意見(jiàn)，“可以說(shuō)，土改的總體思路框架已經(jīng)基本明確了”。

據(jù)悉，這次座談會(huì)后，國(guó)土部還將召開(kāi)專(zhuān)家和部門(mén)座談會(huì)征求意見(jiàn)，在綜合各方面意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上，對(duì)思路框架進(jìn)行修改完善，爭(zhēng)取抓緊上報(bào)審定后啟動(dòng)實(shí)施。這意味著“新土改”的落地已經(jīng)拉開(kāi)帷幕。

而據(jù)媒體報(bào)道，當(dāng)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)實(shí)際運(yùn)作之時(shí)，“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”也將設(shè)立。這是自1978年中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)確立改革開(kāi)放的國(guó)策以來(lái)，在國(guó)土資源領(lǐng)域，中央政府首次設(shè)立“深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。

“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”將負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)多項(xiàng)國(guó)土資源領(lǐng)域制度改革的頂層設(shè)計(jì)工作。其中，深化土地管理制度改革將是該小組的“最主要工作之一”。

按照國(guó)土資源部的工作安排，2014年將開(kāi)展征地制度改革的試點(diǎn)工作，并將起草制定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的指導(dǎo)意見(jiàn)”和宅基地用于抵押等改革工作，需要“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”協(xié)調(diào)實(shí)施的“新土改路線圖”已經(jīng)漸趨清晰。

問(wèn)計(jì)基層和一線

“土地管理制度尤其是農(nóng)村土地管理制度改革要接地氣、順民意、尊民愿、問(wèn)民計(jì)、維民權(quán)，問(wèn)計(jì)基層和一線，廣泛聽(tīng)取基層意見(jiàn)，認(rèn)真總結(jié)基層開(kāi)創(chuàng)的鮮活經(jīng)驗(yàn)，加快研制總體思路框架，深化土地管理制度改革?！眹?guó)土部副部長(zhǎng)王世元在上述座談會(huì)上說(shuō)，而且這已經(jīng)是他在不到兩個(gè)月時(shí)間里第二次專(zhuān)門(mén)談及此項(xiàng)改革。

就在春節(jié)前年關(guān)之際，王世元向媒體表示，2014年國(guó)土部將有四項(xiàng)工作，其中就包括研究深化農(nóng)村土地使用制度改革的方案。

“深化農(nóng)村土地使用制度改革的方案是我們的總體框架，在這個(gè)方案的基礎(chǔ)上，我們要逐步細(xì)化安排，比如哪一項(xiàng)工作需要試點(diǎn)，都要單項(xiàng)提出來(lái)，報(bào)中央政府批后積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。”王世元說(shuō)。據(jù)他透露，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，國(guó)土部正在研究細(xì)化思路和任務(wù)。

據(jù)介紹，“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”初步確定設(shè)在國(guó)土資源部，但小組相關(guān)負(fù)責(zé)人和成員還未最終確定，但不排除中央高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在該小組中兼任職務(wù)的可能性。

“2014年中央政府層面即將會(huì)設(shè)立‘國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域改革的一系列工作，這件事已經(jīng)向地方國(guó)土資源系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了通報(bào)?！?月23日清晨，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員向記者表示，設(shè)立這一小組已經(jīng)得到了中央的認(rèn)可和支持。

山東、陜西、天津等地方國(guó)土資源主管部門(mén)的有關(guān)人士向記者證實(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)就此問(wèn)題進(jìn)行了通報(bào)，并提出要求地方政府須建立對(duì)應(yīng)“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域深化改革的一系列頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)工作。

土地改革“底線”劃定

2014年1月22日，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在北京主持首次中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”）會(huì)議。會(huì)議決定，“領(lǐng)導(dǎo)小組”下設(shè)6個(gè)專(zhuān)項(xiàng)小組，分別負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明、民主法治、文化體制、社會(huì)體制、黨建、紀(jì)律檢查等方面的改革工作，并研究了領(lǐng)導(dǎo)小組的近期分工。

記者了解到，深化土地管理制度改革工作，被劃分在“經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明改革”專(zhuān)項(xiàng)小組當(dāng)中，國(guó)務(wù)院總理、“領(lǐng)導(dǎo)小組”副組長(zhǎng)李克強(qiáng)分管這一專(zhuān)項(xiàng)小組的工作。包括國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史、國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明等，都參與該專(zhuān)項(xiàng)小組的具體工作。

十分微妙的是，徐紹史、姜大明兩人均有十分豐富的國(guó)土資源領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)；徐紹史在擔(dān)任國(guó)家發(fā)改委主任前，任國(guó)土資源部部長(zhǎng)；姜大明在擔(dān)任山東省省長(zhǎng)期間，山東省在土地管理制度方面也進(jìn)行了一系列的改革和探索工作。

在中共十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的原則后，隨著“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的組建，土地制度改革已經(jīng)明顯提速，其中，土地制度改革的“底線”已經(jīng)劃定。

“四個(gè)‘不能是土地制度改革的底線，姜大明部長(zhǎng)特別做了強(qiáng)調(diào)?！鄙轿魇?guó)土資源廳的一位人士告訴記者。所謂“四個(gè)不能”，即是“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了”。

他表示，國(guó)土資源部強(qiáng)調(diào)，所有的土地管理制度深化改革工作必須以上述“四個(gè)底線”進(jìn)行。“國(guó)土資源改革重大而復(fù)雜，必須明確方向、守住底線、積極穩(wěn)妥、試點(diǎn)推進(jìn)，千萬(wàn)不能一哄而起，一擁而上，造成歷史性、顛覆性的錯(cuò)誤?！眹?guó)土資源部副部長(zhǎng)徐德明在國(guó)土資源工作會(huì)議期間向與會(huì)地方國(guó)土主管部門(mén)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

土改次序漸趨明確

隨著“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的組建，土地制度改革的先后次序已經(jīng)初步排定，土地制度改革領(lǐng)域的“路線圖”終于漸趨清晰。

“（國(guó)土資源）部里正在組織制定改革的總體框架和思路，需要報(bào)中央同意后再實(shí)施。”在國(guó)土資源工作系統(tǒng)工作會(huì)議上，徐德明表示。在此之前，國(guó)土資源部已經(jīng)向中央提交了“關(guān)于深化土地制度改革的27項(xiàng)建議”。

隨著“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的組建，土地制度改革的先后次序已經(jīng)初步排定，土地制度改革領(lǐng)域的“路線圖”終于漸趨清晰。

記者了解到，深化土地管理制度改革是“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”將要開(kāi)展協(xié)調(diào)、推進(jìn)工作的最重要領(lǐng)域。盡管這一小組設(shè)立在即，但該小組重點(diǎn)協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的“路線圖”已經(jīng)由國(guó)土資源部初步劃定，其中，征地制度改革被列為首要工作。

“征地制度改革提出來(lái)有一段時(shí)間了，但是2014年要進(jìn)行具體的試點(diǎn)工作。這一點(diǎn)，國(guó)土資源部已經(jīng)和我們進(jìn)行了通報(bào)。”前述山東省國(guó)土資源廳人士告訴記者，在“全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議”期間，國(guó)土資源部已經(jīng)明確將開(kāi)展征地制度試點(diǎn)列入2014年將要開(kāi)展的重點(diǎn)工作。

而相關(guān)媒體從權(quán)威渠道和近期透露出的最新信息來(lái)看，“存量農(nóng)地”和“新增農(nóng)地”均有先期進(jìn)入試點(diǎn)的可能性，只是針對(duì)“不同的地”，要制定“不同的改革方案”。這也給了各地不同試點(diǎn)的猜想空間。

據(jù)了解，“存量農(nóng)地”即為過(guò)去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而“新增農(nóng)地”為新增農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地。

對(duì)此，權(quán)威人士分析指出，雖都為農(nóng)地，但兩者所涉及的法律規(guī)定也并不相同。其中過(guò)去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這是按照土地管理法第四十三條、第六十條規(guī)定，由農(nóng)民自用的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其出讓、轉(zhuǎn)讓出租的依據(jù)是土地管理法六十三條的規(guī)定。這方面改革探索涉及的問(wèn)題包括如果仍然使用原地塊，但改變了企業(yè)的合資方或產(chǎn)業(yè)屬性，需要履行哪些法定程序；由于規(guī)劃調(diào)整或者因環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施配套等原因不再使用原地塊，需要經(jīng)過(guò)何種方式和什么程序才能實(shí)現(xiàn)原土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

而新增農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的管理、審批和入市辦法，是按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行管理還是按照農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行管理？需要哪種審批管理程序取得以及如何進(jìn)入統(tǒng)一的市場(chǎng)進(jìn)行交易？這些問(wèn)題需要深入研究。

因此，“要研究制定關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)，探索建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。并在試點(diǎn)實(shí)踐和制度儲(chǔ)備基礎(chǔ)上，推動(dòng)修訂土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)。還要在修法基礎(chǔ)上，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例?！绷硪晃粰?quán)威人士說(shuō)。

（資料來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)、南方日?qǐng)?bào)、中國(guó)證券報(bào)等）

四個(gè)“不能”是土地制度改革的底線，即不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了。