張鳳玲

近日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，這是新世紀(jì)以來黨中央連續(xù)發(fā)出的第十一個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的“一號文件”。文件緊緊圍繞推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，突出強調(diào)全面深化農(nóng)村改革，提出了一系列新觀點、新政策、新舉措。就此，記者專訪了全國人大代表、清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究所副所長蔡繼明。

記者：一號文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。同時提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價。對于土地流轉(zhuǎn)您如何解讀？

蔡繼明：允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本目標(biāo)應(yīng)該是利用市場機制實現(xiàn)資源有效配置，促進農(nóng)村集體土地合理、有效利用，實現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對糧食等農(nóng)產(chǎn)品的需求。對于當(dāng)前中國農(nóng)村來說，最主要就是解決在城市化過程中，農(nóng)村流出人口的土地流轉(zhuǎn)問題，實現(xiàn)土地資源再配置，并保證農(nóng)地繼續(xù)進行耕作使用。而對于試點城市一定要采取謹(jǐn)慎態(tài)度。土地資源具有資源與資產(chǎn)雙重屬性，但是在任何社會制度下，農(nóng)用地的生產(chǎn)功能一定是最主要的功能，資產(chǎn)功能一定是輔助功能，通常只是作為“耕者”的資產(chǎn)，不能異化為“投資者”的樂園。一旦過度強調(diào)農(nóng)地的資產(chǎn)功能，必然引起資本炒作，進而引起囤積、兼并、炒賣等問題，必然影響農(nóng)地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致社會穩(wěn)定和糧食安全等問題。過去十年城市房價過快上漲所引起城市土地過度資本化問題已經(jīng)危機重重，絕不能允許城市房地產(chǎn)體制背景下的土地過度資本化惡果在農(nóng)村重演。

記者：這是否意味著允許宅基地流轉(zhuǎn)是不是意味著國家在松動小產(chǎn)權(quán)房？

蔡繼明：因為我國《憲法》規(guī)定城市土地屬于國家所有，實行國有土地有償、有限期、可流轉(zhuǎn)的使用制度，所以城市土地上建設(shè)的房屋屬于“大產(chǎn)權(quán)房”，同時《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村集體、農(nóng)戶自用為主，不允許上市流通，所以在農(nóng)村土地上建設(shè)的房屋是不合法的，是“小產(chǎn)權(quán)房”。但從理論上來說，土地所有權(quán)應(yīng)該是平等的（城市土地和農(nóng)村土地的所有權(quán)應(yīng)該是平等的），那相應(yīng)地所開發(fā)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)該是平等的。這種不平等是被人為賦予的。十八屆三中全會國允許城市土地和農(nóng)村土地同市同行同權(quán)這就是很大的進步，但想真正的改革需要修改《憲法》。

記者：您的意思就是說雖然三中全會、1號文件提出土地流轉(zhuǎn)的概念，但是鑒于《憲法》的權(quán)威性，小產(chǎn)權(quán)房還是不合法。您認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的走向如何？

蔡繼明：北京鄭各莊村小產(chǎn)權(quán)房8000元/平米，當(dāng)周圍的商品房價高達30000元/平米時，你若是農(nóng)民工，你若一月工資4000元/月，你若是來自于二三線城市的工薪階層上班族，你若手里只有20萬元，你會選擇什么大產(chǎn)權(quán)房嗎？政府不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法的原因是小產(chǎn)權(quán)房對現(xiàn)有國家征地、批租制度形成了挑戰(zhàn)，它實際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。小產(chǎn)權(quán)房便宜的根本原因就是小產(chǎn)權(quán)房沒有給予政府繳納土地出讓金。鄭各莊的小產(chǎn)權(quán)房8000元/平方米，這個其中只有建安成本、人工成本、管理成本等，并沒有土地出讓金，所以比大產(chǎn)權(quán)房便宜24000元/平方米。按照法律規(guī)定，現(xiàn)有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的建設(shè)用地，農(nóng)村自用的建設(shè)用地要轉(zhuǎn)讓他用，只有國家征地一條路。憑什么農(nóng)民和他們的集體就不能決定土地的轉(zhuǎn)讓，就不能參加土地使用權(quán)的市場交易？

記者：您是贊同小產(chǎn)權(quán)房合法化嗎？按照三中全會精神，土地流轉(zhuǎn)的前提是要符合規(guī)劃和用途管制。

蔡繼明：農(nóng)村宅基地從自用走向可轉(zhuǎn)讓，有一個關(guān)鍵性制度就是土地用途管制。這里所謂“土地用途管制”，指的是在土地的農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)業(yè)的建設(shè)用途之間，被劃下了一道法律鴻溝——普天之下，凡農(nóng)業(yè)用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，一律要經(jīng)過嚴(yán)格的行政審批。但誰來監(jiān)管這個用途管制呢？這個用途管制到底是市場說了算還是市長說了算？當(dāng)然在耕地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，堅決要清理，但這個數(shù)量不足10%。但我們的土地用途管制是歧視所有制。若是城市土地的房屋就是大產(chǎn)權(quán)房，若是集體土地就是小產(chǎn)權(quán)房，這種做法不符合市場規(guī)律。當(dāng)然我們對于小產(chǎn)權(quán)房處理也不能采取“一刀切”的態(tài)度，在耕地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房自然應(yīng)該清理，但這不足10%。中央1號文件的表態(tài)實際上是對最近國務(wù)院有關(guān)部門表態(tài)的警醒，這是因為中央政府要追求一種平衡的發(fā)展，既能夠保護好耕地又避免土地浪費。但不管怎樣，市場在土地資源中起到配置作用已經(jīng)成為改革大走勢，誰都阻擋不了。