劉許生

共建共享，是“數(shù)字湖南”地理空間框架的核心精神。

湖南省地理信息公共服務(wù)平臺政務(wù)版（以下簡稱“政務(wù)版平臺”）成為實現(xiàn)該項功能的重要平臺之一。

目前，湖南省第三測繪院（湖南省基礎(chǔ)地理信息中心）基于政務(wù)版平臺形成了初步的公共服務(wù)地理數(shù)據(jù)體系，廣泛應(yīng)用于國土、軍區(qū)、公安、環(huán)保、電力、水利等多個部門。

不過，雖然政務(wù)版平臺成績顯著，但還存在諸多問題和困難，難以承受共建共享之重。

數(shù)據(jù)更新落后

政務(wù)版平臺的生命泉源之一在于數(shù)據(jù)的不斷更新。

去年在2012年的基礎(chǔ)上，湖南省第三測繪院（湖南省基礎(chǔ)地理信息中心）整合了1∶5萬DLG、DOM、DEM數(shù)據(jù)各292幅，更新了1∶1萬邵陽測區(qū)、寧遠測區(qū)DLG、DOM基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)成果，更新面積2.6萬平方公里，制作了湖南農(nóng)村集體土地確權(quán)和數(shù)字城市影像專題等。

按湖南省政府要求，基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫的圖幅應(yīng)該在3至5年內(nèi)全部更新。其中，長株潭中心城市1-2年更新一次，其他地區(qū)3-5年更新一次。但因諸多制約因素，目前湖南省難以做到。而浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份，其城市規(guī)劃區(qū)1∶2000的地理信息數(shù)據(jù)已實現(xiàn)年度更新、重大要素實現(xiàn)季度更新、城市建成區(qū)1∶500基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)實現(xiàn)動態(tài)更新。

據(jù)湖南省第三測繪院（湖南省基礎(chǔ)地理信息中心）院長劉智勇分析，至少有以下5個方面的原因：

一是數(shù)據(jù)生產(chǎn)與平臺聯(lián)動更新的一體化技術(shù)較為落后，并未形成實用化的軟件工具，達不到及時更新的要求。

二是更新數(shù)據(jù)采集遲滯。因為其主要來源是1∶1萬DLG的基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)，雖然省廳每年都安排了更新的生產(chǎn)任務(wù)，但各相關(guān)生產(chǎn)單位沒有及時匯交數(shù)據(jù)成果，延長了平臺數(shù)據(jù)更新時間。

三是數(shù)據(jù)整合困難。長期以來，政府各專業(yè)部門和有關(guān)單位根據(jù)工作需要采集了大量專題地理信息數(shù)據(jù)。但因各部門采集的地理信息標(biāo)準不一、規(guī)范不一，信息的表述差異大，難以整合成一個統(tǒng)一的整體，給信息更新帶來極大困難。

四是投入不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)地理信息現(xiàn)勢性不高。政務(wù)版平臺近3年來省廳安排的專項建設(shè)投資總額大約在1400余萬元，只能滿足日常需要，相對于湖南省“金土工程”超過1億的投資來說，只占零頭。

五是專業(yè)人才相對不足。目前，湖南省第三測繪院（湖南省基礎(chǔ)地理信息中心）有30余人專門從事數(shù)據(jù)集成工作，實際上是遠遠不夠的——甚至不如國內(nèi)較大的GIS企業(yè)。專業(yè)人才不足影響了數(shù)據(jù)采集質(zhì)量和更新頻率，不能滿足相關(guān)部門和企業(yè)的需求。

推廣應(yīng)用掣肘

采集和整理數(shù)據(jù)的目的在于應(yīng)用，這也是政務(wù)版平臺存在的根本。但網(wǎng)絡(luò)環(huán)境已成為制約政務(wù)版平臺提供地理信息網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用服務(wù)的主要障礙之一。

依據(jù)國家相關(guān)安全保密的政策法規(guī)，加強信息安全監(jiān)管，確保信息安全，成為湖南地理信息公共服務(wù)平臺必須遵守的基本原則之一?！暗蛭沂【W(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施落后，全省電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)（涉密網(wǎng)）尚未完全建好?？v向上國家、省、市測繪地理信息部門難以聯(lián)通；橫向上測繪地理信息與相關(guān)政府機構(gòu)、專業(yè)部門相互隔離?！焙鲜临Y源廳基礎(chǔ)測繪處副處長高雄飛介紹說。

這導(dǎo)致同一個系統(tǒng)，或者不同的部門有著天生的、難以逾越的“隔閡”，難以共享政務(wù)版平臺。

同時，政府專用網(wǎng)絡(luò)帶寬不夠，也極大限制了政務(wù)版平臺提供在線服務(wù)，從而影響其應(yīng)用推廣。湖南省各相關(guān)廳局專用網(wǎng)絡(luò)帶寬為2兆，若要實現(xiàn)數(shù)據(jù)在線提供，劉智勇認為“至少要20兆以上的網(wǎng)絡(luò)帶寬才能實現(xiàn)”。目前，各部門之間只能通過用硬盤或光盤來提供數(shù)據(jù)與服務(wù)，甚至用最原始的紙質(zhì)圖件方式來提供信息。早在2004年，劉智勇在德國考察時，就發(fā)現(xiàn)其通過網(wǎng)絡(luò)核查方式，已全部實現(xiàn)在線提供和獲取數(shù)據(jù)。

行業(yè)應(yīng)用也是政務(wù)版平臺一個不可忽視的短板，它目前僅應(yīng)用于湖南電力公司、湖南省國家安全廳等部門。高雄飛對此表示無奈：“近年來，我廳的一直在不遺余力地積極推廣，但受各部門各行業(yè)自身信息化發(fā)展的基礎(chǔ)、理念、經(jīng)費等因素制約，使得應(yīng)用前景非常廣闊的政務(wù)版平臺在實際應(yīng)用推廣道路上走得并不平坦?！?/p>

同時，由于歷史原因，以前收集的數(shù)據(jù)以自然屬性為主，僅簡單地標(biāo)注山、水、路、建筑等自然地物；而占據(jù)政務(wù)版平臺應(yīng)用絕大多數(shù)的弱GIS部門如統(tǒng)計、工商、稅務(wù)等部門，他們關(guān)注和需求的重點則以社會屬性為主，需要分析監(jiān)測各類自然、經(jīng)濟、社會、人文要素的空間分布及其規(guī)律。

這說明，政務(wù)版平臺的數(shù)據(jù)組織方式與實際應(yīng)用還有一定的差距。湖南省第三測繪院（湖南省基礎(chǔ)地理信息中心）總工程師華亮春認為其“要將數(shù)據(jù)從自然屬性完善到社會屬性，還有一段較長的路需要走”。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政務(wù)版平臺相關(guān)用戶對大比例尺、高分辨率數(shù)據(jù)資源的需求較為迫切，對政治、經(jīng)濟等熱點地區(qū)地理信息的需求程度日益提高。

但是，一方面，因測繪地理信息相關(guān)保密法律法規(guī)中有明確的規(guī)定“涉密的數(shù)據(jù)只能在涉密網(wǎng)中共享與交換，非涉密的數(shù)據(jù)才可在非涉密的政務(wù)網(wǎng)中運行”，從而限制了用戶的使用。比如水利廳需要1∶5萬的高精度數(shù)字高程模型用于相關(guān)水利工程建設(shè)，但在《測繪成果的保密等級和期限》中規(guī)定，這是屬于絕密級數(shù)據(jù)——任何方式都不能對其提供，而通過脫密軟件和降低精度等方式處理后的數(shù)據(jù)，不能滿足用戶的需求；另一方面，現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源千差萬別，需投入大量的時間、人力和財力進行處理與整合，目前難以做到。

華亮春肯定地說：“數(shù)據(jù)資源處理整合以及信息資源相對匱乏問題，將制約平臺提供高質(zhì)量的應(yīng)用服務(wù)?！?/p>

功能需要優(yōu)化

功能是否完善和科學(xué)，是政務(wù)版平臺吸引用戶的重要的抓手。

比如政務(wù)版平臺的核心功能之一的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析就有待完善。

2008年，湖南遭遇大范圍冰災(zāi)，溫家寶總理視察郴州。時任郴州市委書記的葛洪元打電話給湖南省國土資源廳，希望能夠獲取京港澳高速長沙至郴州段的高程數(shù)據(jù)。接到電話后，湖南省國土資源廳立即組織相關(guān)人員，根據(jù)相關(guān)地圖和數(shù)據(jù)進行分析，最后通過計算獲得了高程數(shù)據(jù)。

當(dāng)時，因為在湖南省基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫中，京港澳高速長沙至郴州段的高程數(shù)據(jù)較為分散，不夠齊全，導(dǎo)致無法通過在線數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析而獲取高程數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在通過政務(wù)版平臺的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能，就完全可以迅速獲取。

這個事例充分說明了功能完善的重要性。

劉智勇建議：“應(yīng)根據(jù)在應(yīng)用推廣中各廳局的反饋意見，及時啟動省級公共服務(wù)平臺建設(shè)二期工程，從而進一步優(yōu)化和完善平臺的功能?！?/p>

目前，政務(wù)版平臺還存在著“數(shù)據(jù)處理自動化、智能化水平低，各級基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)任重道遠，數(shù)據(jù)內(nèi)容存在結(jié)構(gòu)性短缺”等缺陷，尤其是“交通、水利、林業(yè)、環(huán)保等專題數(shù)據(jù)基本是空白，如果完善這些功能，對政務(wù)版平臺將是一個質(zhì)的提升，各用戶將會離不開它。”

機制亟待完善

機制保障是最大的保障，政務(wù)版平臺最需要的保障機制就是資源和信息交換共享。

由湖南省政府制定的《數(shù)字湖南地理空間框架建設(shè)工程“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》（以下簡稱“綱要”）中指出：“數(shù)字湖南地理空間框架……不斷完善信息交流交換機制，加強與國家級、市縣級地理空間框架建設(shè)任務(wù)的協(xié)調(diào)，促進部門之間資源整合和信息共享，充分實現(xiàn)和完善框架建設(shè)的內(nèi)容，以滿足各領(lǐng)域?qū)A(chǔ)地理信息的不同需求?！?/p>

實際上，政務(wù)版平臺的信息交流交換距共享機制還有很長一段距離。目前，政務(wù)版平臺僅實現(xiàn)單方面的數(shù)據(jù)共享，即免費給其他各廳局單位提供數(shù)據(jù)，從未免費采集過任何廳局單位的數(shù)據(jù)。

政務(wù)版平臺如同在唱獨角戲。

劉智勇為此大倒苦水：“比如水利廳有全省水利的詳細數(shù)據(jù)，像水庫容積大小、位置、是否有水電站及其大壩詳情，30公里以上河流的詳細信息等，如果共享在政務(wù)版平臺，則是一個多贏的局面。為此，我跑了不知道多少趟，但他們找了若干理由，就是不肯提供?！?/p>

其他許多廳局也是同樣情況，劉智勇將其原因歸為“難以打破的部門利益壁壘”。他建議“健全數(shù)字地理空間框架組織運行體系，盡快出臺相關(guān)共建共享政策、地理信息管理法規(guī)，成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)和辦事機構(gòu)，合理界定相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)等”。

這種情況造成各部門仍舊是一個個獨立的信息孤島，并未共建共享一個統(tǒng)一、權(quán)威的地理信息資源平臺，與《綱要》中“明確相關(guān)部門的職責(zé)分工，落實好框架建設(shè)的保障條件，確立框架的權(quán)威性和公益性，防止各自為政，避免重復(fù)建設(shè)”的基本原則相違背，也與2015年“建成省級地理信息數(shù)據(jù)交換中心和政府地理信息服務(wù)門戶網(wǎng)站，及時向社會發(fā)布地理信息資源目錄，初步實現(xiàn)涉密與公開的地理信息的網(wǎng)絡(luò)化交換與快速流通”的目標(biāo)相差甚遠。

令人大跌眼鏡的是，即便在湖南省國土資源系統(tǒng)內(nèi)部，這樣的“利益壁壘”也難以打破。

目前，湖南省14個市州全部納入“數(shù)字城市”建設(shè)范圍，其中長沙、株洲、湘潭、益陽、郴州和衡陽的“數(shù)字城市”已經(jīng)建成，湖南省國土資源廳與各市州政府都已簽訂共建共享合作協(xié)議，各市州國土資源局或是牽頭單位、或是重點協(xié)調(diào)單位。但是，政務(wù)版平臺僅收集到“數(shù)字益陽”和“數(shù)字岳陽”的相關(guān)數(shù)據(jù)，只因這兩個“數(shù)字城市”的技術(shù)承擔(dān)單位是湖南省第三測繪院（湖南省基礎(chǔ)地理信息中心），而其他“數(shù)字城市”的數(shù)據(jù)“都因各種原因收不上來”。