安德魯·斯彼得

在能源行業(yè)，中國政府正面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

一方面，政府須通過提高價(jià)格來控制能源消費(fèi)，鼓勵(lì)企業(yè)放棄煤炭，轉(zhuǎn)而采用更為清潔的能源；另一方面，政府還要規(guī)避由于能源價(jià)格上漲而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)減速，以及由此引發(fā)的貧困人口生活負(fù)擔(dān)過重問題。

回顧過去30多年中國能源行業(yè)的改革，主要聚焦于以下三個(gè)方面：

第一，產(chǎn)品價(jià)格逐步上浮并部分放開：首先是煤炭，然后石油，最近是天然氣。實(shí)施這一舉措目的在于提高國內(nèi)能源產(chǎn)量，而與這一改革方向相悖的是，面向最終用戶的能源產(chǎn)品價(jià)格卻一直由政府確定，且低于正常市場(chǎng)價(jià)格。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革。能源行業(yè)的上一次大規(guī)模調(diào)整是在1998年，范圍覆蓋煤炭、石油和電力等領(lǐng)域。經(jīng)過此次改革，大型煤礦產(chǎn)權(quán)多由中央轉(zhuǎn)入省級(jí)政府手中；而中石油和中石化之間則進(jìn)行了大量的資產(chǎn)置換，成為兩家垂直整合的石油天然氣公司。電力方面，1997年成立的國家電網(wǎng)公司于2002年被再度拆分成兩大電網(wǎng)和五大發(fā)電企業(yè)。

第三，吸引國際投資者進(jìn)入國內(nèi)能源行業(yè)。自20世紀(jì)80年代至今，國外資本可以持續(xù)發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域，只有海上油氣勘探，其原因大都出于技術(shù)需求。而在陸上能源領(lǐng)域，不管是煤炭開采，油氣勘探還是發(fā)電，大規(guī)模國際資本都面臨種種限制，比如苛刻的投資條件、國有大型能源企業(yè)的絕對(duì)控制權(quán)，以及能源定價(jià)機(jī)制等。

2013年11月，中國共產(chǎn)黨召開了第十八屆三中全會(huì)，期間只提及將繼續(xù)深化國有能源企業(yè)和能源定價(jià)機(jī)制改革，同時(shí)力圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間取得平衡，并未明確能源行業(yè)將進(jìn)行大規(guī)模改革。

近年來，三大能源產(chǎn)業(yè)（煤炭、電力和石油）中的大型國有企業(yè)不論在產(chǎn)品市場(chǎng)占有率，還是阻止新企業(yè)進(jìn)入等方面，影響力都獲得大幅提升。之所以出現(xiàn)這一局面，主要是因?yàn)樯鲜銎髽I(yè)的低資本成本、寬裕的資金，以及政府力圖減小中小企業(yè)影響力的舉措等。

而在石油和天然氣行業(yè)，國有能源企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的壟斷則最為顯著。中石油和中石化占據(jù)了最優(yōu)質(zhì)資源的開采權(quán)，以及全國大部分煉油廠、輸送管道和油田服務(wù)公司。為了打破這一局面，政府開始做出新的嘗試。比如在2012年12月召開的頁巖氣開采區(qū)塊第二輪拍賣中，國有油企并未獲得任何權(quán)益，相反政府卻向電力、煤炭和其他行業(yè)的公司售出18個(gè)開采區(qū)塊。但由于中標(biāo)者在頁巖氣開采領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)有限，使得政府此舉的影響力大打折扣。

政府之所以不愿采取更為激烈的方式，主要原因在于國有石油公司和大型能源國企承擔(dān)著重要的政策職能。其中最為關(guān)鍵的，就是后者在能源定價(jià)方面的影響力。事實(shí)上，正是這些公司承擔(dān)著能源供應(yīng)上下游價(jià)格倒置帶來的大部分損失。另外他們還被認(rèn)為對(duì)國家能源安全發(fā)揮著重要作用，同時(shí)提供了大量就業(yè)崗位。

另一方面，在過去幾年中，政府已推出一系列舉措，比如實(shí)施排放權(quán)交易計(jì)劃，以推進(jìn)清潔能源的使用；對(duì)能源產(chǎn)品采取階梯定價(jià)方式，從而讓耗能大戶支付更高費(fèi)用，以及采用價(jià)格按日浮動(dòng)的方式來緩解耗能高峰壓力。未來我們或?qū)⒖吹礁啻祟惔胧?，以及持續(xù)提高天然氣和石油產(chǎn)品價(jià)格的種種新政。

目前，中國的煤炭和原油價(jià)格已與國際市場(chǎng)接軌，但其他能源產(chǎn)品卻仍由政府管控。這樣的做法固然可以控制通脹，達(dá)到特定的社會(huì)目的；但另一方面，卻不利于能效提升政策的施行，且無法對(duì)天然氣勘探開發(fā)形成有效激勵(lì)。

更為重要的是，由于煤炭相對(duì)于天然氣價(jià)格更為低廉，這使得前者更受企業(yè)青睞，從而導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的空氣污染。