鄧韜 俎邵靜

[摘 要] 政府作為制度變遷的主體，分為中央和地方兩個部分。區(qū)別于中央政府，地方政府有其獨特的行為模式。本文通過對地方政府官員利益追求的理論分析，認為地方政府官員個體利益可以劃分為短期利益、中期利益和長期利益，并通過對3種利益追求之間關系的分析，探討地方政府利益導向，以期獲得分析地方政府行為的新視角。

[關鍵詞] 地方政府； 官員； 利益追求； 腐?。?地方財政； 晉升

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 04. 065

[中圖分類號] D625 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）04- 0124- 03

0 引 言

諾斯指出，制度變遷的主體為國家、團體和個人。然而在我國，由于地方政府和中央政府在職能方面存在較大差異，而且由于利益團體對于地方政府相關權力的需求以及在地方政府官員選舉中較之個人的優(yōu)勢地位，為利益集團在獲取地方政府權力方面提供了可能性，地方政府為利益集團所掌握則順理成章[1]。利益集團通過運用地方政府掌握的國家權力，推動并保證了有利于實現(xiàn)自身利益的誘致性制度變遷的有效進行，這也能夠解釋地方政府積極推動地方制度創(chuàng)新的根本原因。因此，盡管有學者認為這種制度變遷是強制性和誘致性之外由地方政府主導的“中間擴散式”[2]制度變遷，然而依照以上理解，這種制度變遷依然應當屬于由作為利益集團的地方團體所發(fā)起的誘致性制度變遷的范疇。

這種認知在理論上似乎能夠說得通，但實際情況中依然存在地方政府行為未必完全代表團體相關利益的現(xiàn)象。究其根源，地方政府行為除了是受多個利益團體相互利益博弈中可能出現(xiàn)的負和博弈結果以及中央政府的限制性要求影響之外，地方政府官員的利益傾向也是不可忽視的。毫無疑問，地方政府官員不僅擁有政府雇員和利益團體代理人雙重身份，還有追求這兩者利益之外的使其個人利益最大化的經濟人身份。也就是說，在利益團體掌握地方權力的同時，由于其個體代理人的雙重身份，產生了官員利益這一利益追求的異化現(xiàn)象。在地方政府的具體行為之中，官員個體利益追求的過程對經濟發(fā)展產生的影響是不可忽視的，完成對官員利益的完整認知對于研究地方政府的制度創(chuàng)新目的和動機具有深遠的意義和價值。

1 地方政府官員的利益追求分析

地方政府官員的利益追求與其身份直接相關，我國地方政府官員的身份包含政府雇員、地方利益集團代理人和在兩者基礎上的獨立利益?zhèn)€體3種。換言之，地方政府官員是掌握著政府權力、利益團體支持雙重權力的經濟人，因此地方政府官員有著區(qū)別于其他單獨身份個體的利益傾向和實現(xiàn)方式。

1.1 短期利益：腐敗所得

對于官員來說，通過腐敗行為獲取非法收益的周期最短，因此，腐敗所得成為官員獲取短期利益的主要方式。與單純的個體經濟人和利益集團代理人不同，地方政府官員身為政府雇員，通過掌握國家賦予的行政職權，即“事權”，履行行政職責，完成中央政府所主導的強制性制度變遷的具體實施工作或自身主導以誘致性制度變遷為主要形式的制度創(chuàng)新工作。無論何種制度變遷，都是產權的重新劃分過程。這一點在地方政府制度創(chuàng)新中表現(xiàn)得的尤為明顯，與由中央政府主導的強制性制度變遷相比，地方政府的制度創(chuàng)新適用范圍更小、更具體，創(chuàng)制周期更短。這種更為靈活的創(chuàng)新行為一方面對于推動地方經濟有著積極意義；另一方面，靈活性也導致了上級政府與地方行為的信息不對稱，造成地方政府在實施制度創(chuàng)新的產權界定行為方面缺乏完善、有效的監(jiān)督機制，引起了“事權”下放過程中非主動性“模糊產權”的出現(xiàn)，這就賦予了地方政府通過掌握職權實現(xiàn)設租的可行性空間。并且，地方政府的職權范圍決定其更加接近于權力尋租者，這也為地方政府的腐敗行為提供了外部機會。通過權力尋租，獲取相應腐敗所得，成為了地方政府官員實現(xiàn)短期利益的主要途徑。

1.2 中期利益：財政分權所得

財政分權的多寡與官員職位高低直接相對應，官員在其任期范圍內都是財政分權利益的受益者，因此，財政分權所得可以被理解為是官員的中期利益。為保證地方政府工作的有效進行，除上述“事權”之外，中央政府還通過財政分權的方式完成“財權”的下放，保證了地方政府公共產品的提供。盡管之前理論界默認了“財政支出”和“公共產品提供”的同一性，然而事實上，財政支出還應當包括政府日常工作開銷部分[3]。即財政分權使地方政府獲得的用于地方財政支出部分的留存份額的實際用途分為公共產品提供和政府工作開銷兩個部分。相對于腐敗收益來說，財政分權通常不再是以個體官員為對象，但“財權”中政府日常開銷部分則與個體官員的待遇直接相關，這就成為地方政府官員追求財政分權份額行為的原因。并且，財政分權中公共產品供給部分對地方政府來說屬于投資行為，官員通過掌握并支配該部分“財權”，實現(xiàn)本地財政收入的增長，在財政分權比例既定的前提下，進一步擴大地方所留存的份額，一方面提高自身待遇，另一方面繼續(xù)加大投資力度，以求通過繼續(xù)擴大稅收產出的方式提高地方政府財政留存，由此循環(huán)往復，形成了官員待遇的不斷螺旋上升。從這個意義上來說，財政分權將中央和地方政府之間原本簡單的“委托—代理”關系轉變?yōu)椤巴顿Y—分成—再投資—再分成”的“財政包干合同模式”，體現(xiàn)除了地方政府獲取財政分權、擴大投資、實現(xiàn)自身待遇提升的企業(yè)性，同時也闡釋了財政分權與個體地方政府官員任職期內待遇的緊密聯(lián)系。

1.3 長期利益：晉升

由于晉升利益是在官員任期之內或之后下一輪官員政績評價之后重新確定的，故可以理解為是官員期望獲取的長期利益。除上述短期、中期收益之外，個體地方官員另一個更為重要的利益追求為晉升。受政治體制的影響，我國上下級政府之間存在著人事權力、財政分權方面的集權情況。由于中央集權的存在，上級政府除對下級政府工作擁有指導、監(jiān)督權力之外，還在很大程度上對下級政府的人事任命、財政劃分有決定權。除此之外，行政分級制度也決定了處于不同級別的政府的官員在待遇方面存在差別。這就導致了晉升對于地方政府官員具有強烈的激勵性。除提高收入及工作待遇之外，地方官員期望通過晉升，一方面自身權力實現(xiàn)提升，另一方面擴大行政產權的處分權力，在信息不完全公開的監(jiān)督環(huán)境之下，晉升除提升了官員賴以設租的直接行政權力之外，還能夠實現(xiàn)官員對于下級官員設租權力進行劃分的二級甚至多級設租權力。即晉升一方面提高了政府與市場主體間的直接設租權力，另一方面也提高了上下級政府之間的間接設租權力。并且，相對于官員在任期內的財政分權提高個人待遇來說，晉升則能夠實現(xiàn)官員更長期的收益。

以上較為完整地表述了官員的全部利益追求，為研究官員具體行為的動機提供了理論支持。然而，對于官員行為趨勢的分析和預測還應當綜合考慮各個利益追求之間的相互關系，以便更全面、準確地把握官員行為傾向。

2 地方政府官員各種利益追求之間的相互關系

根據(jù)以上分析，官員具有腐敗收益、財政分權收益以及晉升3種涵蓋短期、中期和長期的利益追求。在現(xiàn)實行為之中，三者并非獨立存在的，其相互之前有著深層次的聯(lián)系。

2.1 關系之一：短期利益與中期利益

一般認為腐敗直接侵吞了地方政府在所應留存的財政分權中的部分份額，降低了財政分權用于投資并獲取稅收的能力。而事實上，近年來我國腐敗問題已經從最初的以直接侵占地方財政留存份額為主要形式的“盜竊型腐敗”行為，發(fā)展到利用財政雙軌制中地方政府相應財政權力，通過對作為政府公共產品投資行為相對方的承租人進行權力設租而實現(xiàn)的“非盜竊型腐敗”。即腐敗不再以現(xiàn)金流為主要形式，更多的是以一種權力出讓的形式存在。因此，腐敗對于財政分權的再投資方面的負面影響并不明顯。與此相反，在某些情況下，由于有形公共產品通常是由政府投資并交由市場主體承包并最終完成提供的，在這個過程中，作為承租人的市場主體為降低招標中的額外交易成本，存在著與相關責任官員合謀的動機。因此，公共產品提供反而成為了腐敗行為的“必要不充分條件”。在投資招標過程之中，地方政府官員有機會通過發(fā)包權力設租的方式，實現(xiàn)權力腐敗。換言之，政府“財權”運用越充分，公共產品的提供量就越充足，由此所創(chuàng)造的財政收入額就越高，同時，尋租機會就越大。由于腐敗不再僅僅是對“財權”簡單侵占式的貪污，而是通過財權的運用以獲取來自于市場主體的賄賂，兩者不再是替代關系，反而在某些情況下體現(xiàn)出一種互補效果，因此，政府可以通過擴大財政支出以提高尋租機會的方式，實現(xiàn)短期利益和中期利益的“雙贏”。

2.2 關系之二：中期利益與長期利益

與之前兩者相比，財政分權與晉升之間的相互聯(lián)系則更為緊密。這是由我國當前以GDP為重要標的的官員晉升“錦標賽”決定的。盡管作為地方經濟發(fā)展情況的衡量標的，GDP越來越廣為詬病，但作為衡量官員能力和晉升的重要參考標的，GDP在客觀性、定量性、準確性等方面都具有不可替代的優(yōu)越性。因此，地方政府有足夠的動力拉動地方GDP的短期高速發(fā)展，這是由地方政府官員任期的局限性和晉升的緊迫性所共同決定的。作為拉動GDP增長的三駕馬車，即投資、消費和出口，對于地方政府來說，更容易為職權所直接控制的就是投資。為實現(xiàn)晉升，地方政府官員擁有在自身任期內，通過地方財政更大限度的投資利用，拉動本地GDP大幅度增長的動機。而正是由于任期限制，地方政府對于投資目的和范圍方面也都有其主觀傾向。一般來說，政府的投資目的主要分為實現(xiàn)宏觀調控、推動產業(yè)結構調整、改善民間投資環(huán)境以及支持重點項目建設4個方面。然而地方政府在官員晉升“錦標賽”的影響下，投資目的出現(xiàn)了異變：一方面，地方政府希望通過擴大基礎設施建設方面的投資，直接拉動GDP并為民間投資創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境。并且，基礎設施建設方面的投資同時也成為GDP之外的晉升績效標的。另一方面，由于收益及職權的短期性，地方政府在自身投資和民間投資方面的選擇中，對于保持地方經濟長期發(fā)展方面興趣不高，而更加偏向于短期內拉高GDP的投資項目。這就造成了地方政府在地方經濟發(fā)展中普遍存在重效率、輕公平的傾向。盡管對于發(fā)展地方經濟來說，營造一個公平有序的市場環(huán)境有著重要的意義。然而從地方官員來看，由于培養(yǎng)市場的周期過長，市場環(huán)境的優(yōu)化并不能在官員任期內產生最大收益，而只是對之后歷任地方官員積累地方經濟發(fā)展稟賦存在著縱向的溢出效應，對本任期的官員來說反而是不經濟的。除此之外，在宏觀調控方面，地方政府對于經濟發(fā)展過熱的情況通常缺乏治理的動力，這是由于經濟發(fā)展過熱帶來的投資、消費的激增恰恰能夠推動本地GDP的發(fā)展。在這一情況之下，地方政府非但避免縱向溢出效應的出現(xiàn)，還通過政府借貸、掠奪資源等方式，通過透支地方經濟長期發(fā)展能力等手段，實現(xiàn)短期經濟高速增長。這也就能夠解釋我國近年來出現(xiàn)的重復建設、環(huán)境污染、資源匱乏等現(xiàn)象。在這一層面，地方財政收入同官員晉升也相互聯(lián)系起來。同樣，實現(xiàn)晉升則意味著官員財權和待遇的提升，擴大了官員對財政收入的支配權力，兩者互為因果。

2.3 關系之三：短期利益與長期利益

僅就一般意義來說，腐敗的違法性后果對于官員職權的占有都存在著極大威脅，更不必言官員晉升。然而，在我國“染缸效應”普遍存在的前提下，腐敗同晉升同樣也是有著密切聯(lián)系的。雖然之前所述的以GDP為標的的晉升“錦標賽”存在著諸多問題，但至少是一種能夠削弱人事任免可操控性的有力手段。然而，事實上，GDP并非晉升的唯一解釋變量。晉升“錦標賽”并未完全同官員晉升呈線性關系。由于我國中央集權的存在，官員晉升或多或少存在著主觀性。除之前所述的重復建設的政績工程之外，存在于官員內部的為追求政府肥缺而引起的尋租腐敗也起著重要的作用。之前有學者基于社會交換理論的相關論述表明，上下級官員之間的權錢交易、跑官買官情況依然存在。此外，還有不少學者從血緣、地域、任職情況等相關因素形成的社會關系網(wǎng)絡對于晉升的影響方面進行了解釋。而依據(jù)社會交換理論，以上諸多因素盡管表面上不涉及權錢交易，但同樣屬于權力尋租的范疇，可以通過腐敗的方式逐步實現(xiàn)。同時，實現(xiàn)晉升所獲取的大于之前職位的事權與財權也提供給官員更大程度的腐敗機會和可能。

3 地方政府官員利益追求理論的實際應用

基于以上分析可知，官員的3部分利益追求之間并非替代關系，而且呈現(xiàn)一種互補的趨勢。在之后考慮官員效用函數(shù)的過程中，這種認識與之前對官員行為的研究有所不同。

例如對于腐敗問題，有學者提出借鑒國外“高薪養(yǎng)廉”經驗，試圖通過提高官員身份稟賦和加大反腐力度的共同作用，在加大反腐力度的同時，提高腐敗的機會成本，發(fā)揮官員效用間的替代作用，使官員以身份效用最大化的“理性人”追求取代腐敗的利益最大化的“經濟人”追求。實現(xiàn)官員“不敢腐敗、不能腐敗、不需腐敗”，最終解決腐敗問題。然而，由于腐敗效用非但不能由其他兩方面效用所替代，反而成為實現(xiàn)后兩者的補充，在腐敗“染缸效應”未能通過制度破除的前提下，片面強調“高薪養(yǎng)廉”反而會提高反腐的難度。

在財政分權方面，盡管官員由于腐敗和晉升雙方面的需求，對于地方政府的經濟具備較大的推動熱情，但官員效用和地方經濟的目標函數(shù)并不同。政府的職能包括提供公共產品、降低負外部性、完善市場機制、加強宏觀調控等方面。但在地方官員利益驅動之下，尤其是在腐敗和晉升需求的驅動之下，地方政府在掌握和運用地方財政權力時，對于本地經濟中的影響是有著特殊利益導向的。首先，對于城市發(fā)展方面，地方政府對于能夠拉動GDP增長、完成政績工程的投資性項目的偏好顯然大于通過養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等方面的保障的轉移支付手段實現(xiàn)發(fā)展利益全民共享的傾向；其次，在完善市場方面，尋租機會和GDP方面的要求決定地方政府在維護市場公平和扶持優(yōu)勢市場主體方面的傾向顯然偏向于后者，使地方政府在本地市場建設方面對于“效率”的追求遠遠高于“公平”，盡管短期內地方經濟得以提升，但該提升是建立在破壞市場秩序的基礎之上的，對發(fā)展地方經濟長期穩(wěn)定發(fā)展來說，顯然弊大于利；第三，地方政府官員由于任期的限制，對于績效工程和GDP的發(fā)展大都傾向于短期收益型。對于收益周期超出其任期之外的長期工程非但無偏好，反而呈現(xiàn)一種厭惡趨勢。這是由于地方財政分權的有限性，地方政府需要通過掌握權力，將權力在任期內充分轉化為晉升的績效和標的。對于任期之外的財政支出則將其視為一種“資源浪費”行為。官員出于個人利益的追求，非但不會上馬長期工程，反而會以政府借貸的形式，轉移部分發(fā)展風險給下屆政府。這一傾向對于地方經濟的影響通常是負面的。

在晉升方面，一方面，人治現(xiàn)象為“獲取政府肥缺”的尋租提供了可行性空間。對官員來說，通過出讓權力的方式獲取收益（腐?。⒁允找鎿Q取政府肥缺（晉升），進而基于肥缺進一步出讓權力獲取收益，最終形成了布坎南尋租理論第一層次和第二層次尋租行為的交替上升，嚴重影響了政府晉升的嚴肅性。更嚴重的是，這種惡性循環(huán)形成了貪官驅逐廉官的“檸檬市場”，使政府不斷喪失公信力。另一方面，為減少人治現(xiàn)象，晉升環(huán)節(jié)中存在著以GDP為主的標的，但是該標的同樣未能形成合理、有效的競爭機制。以GDP為主的晉升標的本身是用來衡量地方官員對地方“援助之手”的力度，但在具體實施中卻由于對地方政府短期經濟利益的過分強調，成了地方政府能夠通過“攫取”和透支地方經濟發(fā)展能力的方式換取任期內的短期經濟收益的理由。在這種競爭體制下，同樣產生了短期利益驅逐長期利益的局面，不利于經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。

4 結語及展望

在制度設計過程中，對地方官員利益追求的研究有利于修正強制性制度變遷的實現(xiàn)策略，為中央政府在進一步制定相關宏觀政策過程中提供有力參考，同時，在評價和批準誘致性制度變遷時，將地方官員利益追求考慮其中，能夠實現(xiàn)對地方政策及執(zhí)行的全面考量，為研究制定政策的目的性提供新的視角。

此外，官員個體利益研究在分析地方政府行為中依然存在著一定的局限性。在后續(xù)研究中除考慮官員個體利益導向之外，還應將基于地方政府行為的官員利益群體性考慮其中，這樣才能更加全面地掌握地方政府利益導向，更好地為準確分析地方政府行為提供理論依據(jù)。

主要參考文獻

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