袁良棟

職業(yè)資格證書制度創(chuàng)新發(fā)展，既需要內部制度安排作支撐，更需要外部制度環(huán)境作保障，要順應制度各組成要素、各利益主體內在關系調整的需求，不斷調整政府、行業(yè)、企業(yè)、院校等機構和勞動者在市場經濟、法制框架下的角色與行為，從而促進職業(yè)資格證書制度的健康發(fā)展。

制度創(chuàng)新的思路

完善法律法規(guī)體系。完善職業(yè)資格證書法律法規(guī)體系，加快建立職業(yè)資格基準性法律和行政法規(guī)是有效規(guī)范、推行和實施職業(yè)資格證書制度的必要前提和法律保證。我國當前相關的配套法規(guī)只有部門規(guī)章，層級太低，單靠政府職能轉換和行政管理體制的改革來調解制度本身的矛盾和相關主體的利益關系，還存在較大的困難。比較研究發(fā)現，許多國家和地區(qū)在推行職業(yè)資格證書制度時都建立了相對完善的法律法規(guī)制度，有著完整的層級和結構，形成了相互支撐，對資格框架、資格設置、職業(yè)標準、資格培訓、資格認證以及資格保持和退出等各個環(huán)節(jié)，都明確加以規(guī)定。保證了制度的調整和實施都有明確的職責分工和責權利的約定。

統一資格框架。清晰的職業(yè)資格內涵邊界是構建資格框架的基礎和前提。從各國職業(yè)資格證書制度實踐來看，統一的職業(yè)資格框架是必要的，而且該框架與學歷資格框架有著緊密的聯系或融合為一體，有著內在的價值對應關系，具有可互為替代基礎。從技術方面建立兩類職業(yè)資格證書的溝通橋梁，構建一個資格價值體系，建立起對應關系，形成一個依托職業(yè)分類框架反映資格技術技能結構和層次的資格框架?？山梃b英國和澳大利亞的做法，構建職業(yè)資格證書與學歷資格證書的銜接，使各種不同類型的教育與培訓相互溝通，形成一定的梯次結構，建立全國統一的、與學歷相并行的國家職業(yè)資格證書體系。

創(chuàng)新管理體制。管理體制是指管理系統的結構和組成方式，職業(yè)資格證書管理體制是規(guī)定中央、地方、行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)資格證書制度制定調整、組織實施、運行管理方面的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系的準則，它的核心是管理機構的設置。

一是管理模式。我國職業(yè)資格證書制度采取的是集中統一的管理模式，主要是充分考慮到我國的基本國情和地區(qū)經濟發(fā)展狀況。在制度推行中，根據各地不同的情況采取分類指導和管理。

二是管理機構。當前由于法律法規(guī)不完善，職業(yè)資格綜合管理和協調職能被削弱，政府行政協調力度不夠。因此有必要增強人社部門綜合協調管理職能，加強對全國職業(yè)資格工作統籌管理，綜合協調中央各有關部門和地方的關系。

三是管理體制。管理體制的完善是一個漸進的過程，難以有明確的時間節(jié)點，如果把它劃分成不同的階段，最可行的依據就是管理模式或者是管理模式以法律法規(guī)的形式被確認下來。因此可以根據三個層次的法律的確立作為階段劃分界限，形成一個遞進的關系，這也是服務型政府確立過程中職業(yè)資格證書制度的實踐路徑。

創(chuàng)新運行機制。職業(yè)資格證書制度運行機制是指在職業(yè)資格證書制度運行中，影響制度運行的各因素的結構、功能及其相互關系，以及這些因素產生影響、發(fā)揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式；是引導和制約決策并與人、財、物相關的各項活動的基本準則及相應制度；是決定行為的內外因素及相互關系的總稱。比較研究發(fā)現，許多國家和地區(qū)除了建立了完善的相關法律法規(guī)體系外，還建立了完善的配套制度和措施。如綜合管理協調制度、嚴格的監(jiān)管制度、競爭性的教育培訓制度、多元化的認證制度、證書的管理制度、嚴格的準入和退出機制等。這些制度和措施是推行職業(yè)資格證書制度的根本保證。

制度創(chuàng)新的實踐路徑

第一階段：完善分類管理，探索分層管理，實現制度層面的統一，對部分資格管理職能適當下放權限。

當前進行職業(yè)資格專項立法時機尚未成熟，可由國務院出臺統一的《職業(yè)資格證書規(guī)定》，提升規(guī)范層級和效力范圍。依據《就業(yè)促進法》，在現有《招用技術工種從業(yè)人員規(guī)定》（勞動和社會保障部令2000年第6號）基礎上制定《就業(yè)準入規(guī)定》，規(guī)范就業(yè)準入職業(yè)范圍、更新調整機制、監(jiān)督檢查和處罰規(guī)則，規(guī)范各級政府部門相關權責，調整后的規(guī)定由國務院發(fā)布實施。

資格框架：構架邏輯框架。一是把現有各類證書體系納入一個邏輯框架中，對各個資格體系內的資格進行體系內的統一、對應和互認，依據職業(yè)分類和職業(yè)技能標準進行清理和規(guī)范；二是逐步對現有各體系的資格進行統籌規(guī)劃和調整。各類職業(yè)資格證書體系間可依據職業(yè)分類框架進行資格的名稱、內涵、標準、資格等級的規(guī)范，調整名稱、內涵和效用相同和相近的資格；三是嘗試將專業(yè)技術職務任職資格和機關事業(yè)單位工勤技能崗位資格也納入其中，分類管理；四是將職業(yè)資格單向對應銜接的學歷資格納入框架。

管理體制：在當前法律法規(guī)不完善條件下，堅持集中統一管理下的分類指導，主要任務是統一制度。主要內容：一是建立綜合協調機構，發(fā)揮政府綜合協調功能；二是政府主導職業(yè)分類、標準制定、資格設置、認證管理、證書核發(fā)和管理；三是調整相關方權責，將認證所站管理職能上移至市級認證機構，變認證所站為認證場所，與現有考試中心考點職能統一；四是加大對行業(yè)機構的扶持力度，提升其業(yè)務支撐和服務能力，對部分基礎較好的行業(yè)和部分職業(yè)進行自愿管理試點，主要是下放職業(yè)標準建立與更新、題庫開發(fā)與更新、認證管理、證書核發(fā)與管理的試點工作。

第二階段：逐步實現政府主導下的分類分層管理，實現職業(yè)資格證書制度內部結構的整合優(yōu)化，完善依法監(jiān)管機制。

加快推動《職業(yè)資格證書條例》和《就業(yè)準入條例》的立法工作，以提高法律規(guī)范層級和效率；完善資格框架，精簡準入和許可類資格，逐步整合水平評價類職業(yè)資格，將機關事業(yè)單位工勤技能崗位資格并入技能類資格，將部分專業(yè)技術職務任職資格（以考代評類資格）并入專業(yè)技術資格，建立職業(yè)資格與學歷資格雙向溝通銜接，建立互認關系和規(guī)則。

隨著法律法規(guī)的進一步健全，逐步向集中統一下的分層管理模式過渡。結合立法進程和政府體制改革進程，及時調整相關制度配套措施。如綜合管理協調制度、監(jiān)管制度、競爭性的教育培訓制度、多元化的認證制度、證書的管理制度、嚴格的準入和退出機制等。

第三階段：逐步實現政府依法管理和行業(yè)自愿管理的協調發(fā)展，積極推進職業(yè)資格專項立法工作。

管理體制：一是強化政府資格監(jiān)管，完善相關立法和立法監(jiān)督機制；二是嚴格控制進入監(jiān)管的資格數量，引導、激勵地方、行業(yè)、企業(yè)、專業(yè)機構等組織在職業(yè)資格管理和實施中的作用。

運行機制：完善各項法律法規(guī)，依法調整各項配套制度措施，建立依法管理和行業(yè)自愿管理相協調的證書制度。