姚岱 賀云龍 王亞莉

[摘要]本文在分析高速公路建設(shè)項目資金循環(huán)和周轉(zhuǎn)特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合高速公路建設(shè)項目的實施過程，提出了高速公路建設(shè)項目資金支付監(jiān)管模式。這一監(jiān)管模式明確了高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管的主體、對象與重點內(nèi)容、環(huán)節(jié)以及各項資金支付的監(jiān)管，從而實現(xiàn)高速公路建設(shè)項目資金支付的全方位監(jiān)管，不斷提高高速公路建設(shè)項目資金的使用效率和效益。

[關(guān)鍵詞]高速公路；建設(shè)項目；資金循環(huán)；資金支付；監(jiān)管

[中圖分類號]F252[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）40-0137-03

1引言

高速公路建設(shè)項目資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)一般要經(jīng)歷資金投入、使用和退出三個階段，其資金流向表現(xiàn)為“財政部門—主管部門—建設(shè)單位—工程承包商和設(shè)備、材料供應(yīng)商”。相應(yīng)地，其資金管理方式如下：財政部門將建設(shè)資金直接撥付到建設(shè)單位賬戶，由建設(shè)單位設(shè)立專戶管理，要求做到?？顚Ｓ茫坏脭D占和挪用。但在實際執(zhí)行過程中，由于資金管理層次過多以及監(jiān)管不到位，經(jīng)常出現(xiàn)資金挪用的現(xiàn)象。因此，探討高速公路建設(shè)項目資金循環(huán)和周轉(zhuǎn)的特征，并結(jié)合高速公路建設(shè)項目的實施過程，提出相應(yīng)的高速公路建設(shè)項目資金支付監(jiān)管模式，通過減少資金撥付環(huán)節(jié)，明確資金流向，實現(xiàn)高速公路項目資金的全方位監(jiān)管，有利于不斷提高高速公路建設(shè)項目資金的使用效率和效益。

2高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體

高速公路建設(shè)項目一般由項目使用者向財政部提出申請，由財政部會同建設(shè)部和審計署做可行性研究。通過可行性研究后，由使用者報建設(shè)部與財政部審批。在財政部確定的費用范圍內(nèi)，由建設(shè)部委托下屬單位代表國家組織高速公路建設(shè)項目的建設(shè)，資金由財政部限額撥付。由此可見，政府是高速公路建設(shè)項目的天然出資人。在財政資金十分有限的情況下，政府只有引導(dǎo)和促進社會資本的投入，才能滿足高速公路建設(shè)項目日益膨脹的資金需求。因此，從理論上分析，高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管主體包括高速公路監(jiān)管委員會、主管部門、建設(shè)單位與貸款銀行。

2.1高速公路監(jiān)管委員會

根據(jù)《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，公路建設(shè)監(jiān)督管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理?，F(xiàn)行的兩級監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該進行職責劃分，國家級監(jiān)管機構(gòu)負責對國家審批項目的監(jiān)管，省（市）級監(jiān)管機構(gòu)負責對?。ㄊ校┘墝徟椖恳约笆。ㄊ校┘壱韵聦徟椖康谋O(jiān)管。這種監(jiān)管方式使得資金支付的環(huán)節(jié)不斷增多，從而降低資金的使用效率。因此，要做好高速公路建設(shè)項目的資金監(jiān)管工作，有必要建立具有法律地位、相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，依據(jù)一定的法規(guī)，仿效市場，對市場失靈的領(lǐng)域進行干預(yù)，從而提高經(jīng)濟效率和分配效率，實現(xiàn)社會福利的最大化。比較切實可行的做法是設(shè)立全國性高速公路監(jiān)管委員會和地方性高速公路監(jiān)管委員會，地方性高速公路監(jiān)管委員會受全國性高速公路監(jiān)管委員會的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

2.2高速公路主管部門

根據(jù)《公路建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，交通部主管全國公路建設(shè)監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)監(jiān)督管理。交通部對全國公路建設(shè)項目進行監(jiān)督管理，依據(jù)職責負責國家高速公路網(wǎng)建設(shè)項目和交通部確定的其他重點公路建設(shè)項目的前期工作、施工許可、招標投標、工程質(zhì)量、工程進度、資金、安全管理的監(jiān)督和竣工驗收工作。除應(yīng)當由交通部實施的監(jiān)督管理職責外，省級人民政府交通主管部門依據(jù)職責負責本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)項目的監(jiān)督管理，具體負責本行政區(qū)域內(nèi)的國家高速公路網(wǎng)建設(shè)項目、交通部和省級人民政府確定的其他重點公路建設(shè)項目的監(jiān)督管理。設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府交通主管部門按照有關(guān)規(guī)定負責本行政區(qū)域內(nèi)公路建設(shè)項目的監(jiān)督管理。

2.3建設(shè)單位

建設(shè)單位作為業(yè)主，主要負責工程概預(yù)算，組織實施項目資金的籌集、工程招投標、合同簽訂、竣工驗收等工作，收集匯總并上報高速公路建設(shè)項目資金使用管理信息。按年度預(yù)算規(guī)劃實施、按合同、按進度分批撥付，?？顚Ｓ谩?/p>

2.4貸款銀行

高速公路建設(shè)項目申請成功后，由高速公路主管部門與建設(shè)單位充當業(yè)主地位，擔負政府投資工程投資管理職能。由于業(yè)主都需要在貸款銀行開設(shè)專門的賬戶來管理資金，相應(yīng)地，

4高速公路建設(shè)項目資金支付程序的監(jiān)管

高速公路監(jiān)管委員會、高速公路主管部門、建設(shè)單位和貸款銀行應(yīng)嚴格按照批準的設(shè)計文件、項目概算、年度支出預(yù)算、年度投資概算分章節(jié)計劃、合同、經(jīng)審核簽認的驗工計價和工程進度撥付建設(shè)資金，嚴格資金撥付流程，分次撥付項目資金。對高速公路建設(shè)項目實行工程保證金制度，工程開工后撥付開工預(yù)付款，中期按工程進度撥付資金，完工驗收后撥付工程余款，對不符合資金撥付要求的項目，一律不得進入下一道程序，待整改完成后，再按規(guī)定流程重新辦理，從而有效地避免資金的沉淀以及私自挪用，提高建設(shè)項目資金使用效率，確保工程按期高質(zhì)量完成。

高速公路建設(shè)項目資金支付的具體程序如下：①合同備案：建設(shè)單位與施工單位簽訂合同后應(yīng)及時到高速公路監(jiān)管委員會和貸款銀行備案。②提出資金支付要求：施工單位根據(jù)實際工程情況，向高速公路建設(shè)單位提交下一月的產(chǎn)值計劃，申請工程款，提出資金支付要求。③提交撥款材料：如果是重點資金項目，高速公路建設(shè)單位工程部門、合同部門會同監(jiān)理單位審核工程量后，向高速公路主管部門提交撥款要求材料，經(jīng)高速公路主管部門批復(fù)之后，通知貸款銀行將款項直接劃入到施工單位在貸款銀行開具的賬戶中；如果是一般項目，高速公路建設(shè)單位工程部門、合同部門會同監(jiān)理單位審核后，向高速公路主管部門提交撥款依據(jù)，高速公路主管部門批復(fù)之后，再經(jīng)高速公路建設(shè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意之后，由財務(wù)部門通知貸款銀行將款項劃入到施工單位在貸款銀行開具的賬戶中。④資金支付：對于重點高速公路建設(shè)項目，貸款銀行根據(jù)高速公路建設(shè)單位審核后的資金支付計劃監(jiān)督每筆工程款的支付，并將符合規(guī)定的款項及時劃入施工單位在其開具的賬戶中；對于一般高速公路建設(shè)項目，根據(jù)合同條款規(guī)定，施工單位應(yīng)每月提交一次支付申請，然后由高速公路建設(shè)單位的合同管理部門、工程管理部門與監(jiān)理工程師作出支付證書，高速公路建設(shè)單位根據(jù)支付證書支付工程款，直接由其財務(wù)部門將款項及時劃撥到施工單位的賬戶中。⑤信息反饋：月度終了，貸款銀行將施工單位銀行對賬單同時提交高速公路監(jiān)管委員會、高速公路主管部門、建設(shè)單位、施工單位以便核對監(jiān)督。

5高速公路建設(shè)項目各項資金支付的監(jiān)管

高速公路建設(shè)項目資金實行集中支付監(jiān)管能夠便于高速公路監(jiān)管委員會統(tǒng)籌安排工程建設(shè)資金與減輕籌資壓力，將建設(shè)資金按規(guī)定程序在集中賬戶內(nèi)規(guī)范運行，實現(xiàn)資金撥付的有效監(jiān)管，從而提高資金使用效率與效益。具體各項資金支付的監(jiān)管如下：

（1）前期工作費的使用監(jiān)管。前期工作費是指高速公路建設(shè)項目開工建設(shè)前進行項目規(guī)劃、可行性研究報告、初步設(shè)計等前期工作所發(fā)生的費用。高速公路建設(shè)項目立項前的前期工作費，由負責此項工作的高速公路主管部門按照下達的年度投資計劃和基本建設(shè)支出預(yù)算、批準的前期工作內(nèi)容、工作進度進行支付。高速公路建設(shè)項目立項后的前期工作費，由建設(shè)單位負責使用和監(jiān)管，按勘察設(shè)計合同規(guī)定的條款支付。前期工作費的支出，應(yīng)嚴格控制在下達的投資計劃和批準的工作內(nèi)容之內(nèi)，嚴禁高速公路主管部門和建設(shè)單位截留、挪用和轉(zhuǎn)移前期工作費用。

（2）項目建設(shè)管理費的使用監(jiān)管。項目建設(shè)管理費是指經(jīng)批準單獨設(shè)置管理機構(gòu)的建設(shè)單位為建設(shè)項目籌建、建設(shè)、驗收等工作所發(fā)生的費用。新建的高速公路建設(shè)項目，經(jīng)批準單獨設(shè)置管理機構(gòu)的，可以按規(guī)定開支高速公路建設(shè)項目管理費。對于未經(jīng)批準單獨設(shè)置管理機構(gòu)而又確需發(fā)生管理費用的，經(jīng)高速公路主管部門審核，報高速公路監(jiān)管委員會批準后方可開支。

（3）工程價款的支付監(jiān)管。工程價款按照建設(shè)工程合同規(guī)定條款、實際完成的工作量及工程監(jiān)理情況結(jié)算與支付。設(shè)備、材料貨款按采購合同規(guī)定的條款支付。工程價款支付的監(jiān)管以合同為具體依據(jù)，因此，高速公路建設(shè)單位與施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理或設(shè)備材料供應(yīng)單位簽訂的合同必須詳盡，應(yīng)包括金額、支付條件、結(jié)算方式、支付時間等項內(nèi)容。

（4）預(yù)付款的監(jiān)管。預(yù)付款應(yīng)在高速公路建設(shè)工程或設(shè)備、材料采購合同已經(jīng)簽訂，施工或供貨單位提交了經(jīng)高速公路建設(shè)單位財務(wù)部門認可的銀行履約保函和保險公司的擔保書后，按照合同規(guī)定的條款支付。

（5）質(zhì)量保證金的監(jiān)管。質(zhì)量保證金按規(guī)定比例提留；在質(zhì)量保證期滿、經(jīng)有關(guān)部門驗收合格后，按合同規(guī)定條款支付。

（6）基本預(yù)備費的監(jiān)管?；绢A(yù)備費的動用應(yīng)由高速公路建設(shè)單位提出申請，報經(jīng)上級高速公路主管部門批準，其額度應(yīng)嚴格控制在概預(yù)算所列的金額之內(nèi)。

高速公路建設(shè)項目資金支付監(jiān)管模式明確了資金監(jiān)管的主體、對象與重點內(nèi)容、環(huán)節(jié)以及各項資金支付的監(jiān)管，這種資金監(jiān)管模式對每一筆工程款支付的去向與用途都予以明確，從而保證高速公路建設(shè)項目資金支付過程中不會出現(xiàn)被截留、擠占和挪用的現(xiàn)象，真正起到有效監(jiān)管作用。

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