張華強 陳夢華 陳穎

摘 要：本文以財政支出的規(guī)模和結構效率為分析對象，分析我國財政支出效率四個方面的問題，即財政支出規(guī)模適度、財政支出與政府責任轉型相匹配、地方財政承擔的事權以及各地區(qū)財政職能分化程度。針對財政支出效率中存在的問題，本文提出相關的政策建議。

關鍵詞： 財政支出；效率；分析

中圖分類號：F812.4 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2014）11-0021-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.05

一、財政支出效率的構成

（一）財政支出效率指標體系

經濟學中的效率，指的是資源配置的帕累托狀態(tài)，包括資源配置效率和X-效率（生產效率）。財政支出效率是一個特殊的效率范疇，包括財政支出的資源配置效率和X-效率（生產效率）。財政支出資源配置效率是指政府對公共資源按照消費者對最終產品的偏好和預算約束進行配置，使之符合帕累托條件。財政支出的X-效率（生產效率）是指公共商品的生產方（勞務供給方）按最低成本提供最適水平和結構的公共商品。

本文中將財政支出效率分為兩個層次。一是財政支出的規(guī)模效率，即財政支出規(guī)模能夠滿足政府運用財政資源，調節(jié)經濟運行、推動經濟增長的資金的需要，是對產出與投入的比率進行測量，可以認為是生產效率，用來衡量財政支出規(guī)模的合理性。二是財政支出的結構效率，即政府部門恰當?shù)剡\用了財政資源，促進社會資源的合理配置和經濟機制的有效運行，反映的是資源配置效率，衡量政府是否將其占有的經濟資源有效的配置給社會經濟各個部門[1]。根據上述兩個層次，可以構建衡量財政支出效率的指標體系。

（二）財政支出效率的特征

1.財政支出總體規(guī)模。我國全口徑財政支出至少包括預算內支出、政府性基金支出、預算外支出。2001—2013年，我國全口徑財政支出由2.47萬億元上升至19.07萬億元、年均增長18.6%。其中，預算內支出、政府性基金支出①、 預算外支出②年均分別增長18.2%、31.3%和4.6%。從結構來看，2001—2013年，預算內支出、政府性基金支出和預算外支出平均分別占75.9%、16%和8.1%。

2.財政支出橫向結構。財政資金項目結構可以反映財政資金支出的流向，反映政府的財政支出偏好。2007—2013年，我國預算內外支出中經濟性支出、公共服務支出、國防支出和行政管理支出③年均分別增長21.1%、19.1%、13%和7.8%。從趨勢上看，經濟性支出和公共服務支出分別上升6.1個和5.7個百分比；行政管理支出和國防支出分別下降10.7個和1.1個百分比?？傮w上看，我國對公共服務支出的投入有所加強，經濟性支出是支出的重點，行政性支出有所縮減。

3.財政支出縱向結構。財政支出縱向結構可以反映財政支出在中央和地方政府之間分工的情況。2001—2013年，全口徑中央本級財政支出占比從27.6%下降到12.2%。如果將中央補助地方支出考慮在內，2001—2013年，全口徑中央財政支出（含補助支出）占全國財政支出的比例從58.2%下降到31.4%，分別比中央本級支出占比高30.6個和19.2個百分比?？傮w來看，在財政初次分配中，財政支出的壓力明顯偏向地方，經過財政轉移支付再分配后，地方財政壓力有所減小，但仍承擔了更多的支出責任。

4.財政支出空間結構。為了消除規(guī)模因素對分析可能產生的影響，本文采用人均財政支出來衡量財政支出在地區(qū)間的配置情況。2001—2011年，各地區(qū)人均財政支出不斷增長，最大值和最小值分別由4387億元、532億元上升到1.68萬億元、4522億元，分別增長2.83倍和7.5倍。2001—2013年，人均財政支出極值比從8.25下降到3.72，變異系數(shù)剔除2008年異常之外，呈現(xiàn)出平穩(wěn)下降的趨勢。雖然財政支出在地區(qū)間配置逐步縮小、均等化程度不斷提高，但地區(qū)間財力差距還非常明顯，2011年人均財政支出最高的省份是最低的省份的3.72倍。

二、我國財政支出效率存在的問題

（一）財政支出規(guī)模是否適度

1.財政支出與經濟增長。擴大財政支出、擴張政府規(guī)模是政府行使職能的基本方式和主要體現(xiàn)?！鞍土_法則”和“Armey曲線”證明政府規(guī)模和經濟增長之間存在一個倒U型的關系①，即政府規(guī)模對經濟增長具有“門檻效應”。1978 年改革開放以來，我國不論是預算內還是全口徑財政支出占GDP的比重均呈現(xiàn)出倒U型曲線，充分體現(xiàn)出我國經濟轉軌時期的特征。在轉軌初期，由中央決定和計劃整個經濟的生產、分配和消費，因此，財政支出占GDP的比重較高。隨著從計劃經濟向市場經濟轉軌進程的繼續(xù)進行直到基本完成，財政支出在GDP中比重逐漸下降，“轉軌效應”開始弱化。1995年后，財政支出占GDP比重越來越高，“瓦格納效應”②成為影響我國財政支出規(guī)模變動的主要力量。

2008年以來，我國又開始實施新一輪積極財政政策，財政支出占GDP的比重上升步伐加快，財政支出對GDP的彈性系數(shù)基本保持在1以上，財政支出對GDP的邊際傾向也呈遞增趨勢，表明經濟增長對財政支出的依賴程度攀升。國內研究學者馬栓友（2000）、馬樹才和孫長清（2005）、張明喜和陳志勇（2005）等得出政府最優(yōu)規(guī)模占GDP的比重分別為26.17%、24%、27.9%。2013年，我國預算內財政支出、全口徑財政支出占GDP的比重分別為24.6%和33.5%，分別離歷史最高水平的1978年31.6%和1987年39.1%還有一段距離，但已經接近或超過學者們研究的最優(yōu)財政支出規(guī)模水平[2-4]。擴大政府規(guī)模拉動經濟增長并非總是可行的，特別當政府規(guī)模向引發(fā)政府規(guī)模與經濟增長兩者關系結構性轉變的“門限值”漸漸逼近時，政府規(guī)模對經濟增長很快會由促進作用轉變?yōu)樽璧K作用，此時繼續(xù)擴大政府規(guī)模、實施擴張性財政政策將是無益的[5]。因此，對于實施大規(guī)模增加政府支出的擴張性政策必須加以審慎對待。

2.財政支出與財政收入。Peacock和Wiseman認為，盡管政府支出本身具有自我膨脹的內在動因，但公眾的“稅收容忍水平”是政府財政支出的約束條件。自1978年改革開放以來，我國財政收入總量增長趨勢非常明顯，特別是1994年分稅制后，我國財政收入進入持續(xù)、高速的增長狀態(tài)，1994—2013年，我國預算內和全口徑財政收入年均分別增長18.4%和18.6%，高于同期GDP年均13.9%的增速，預算內和全口徑財政收入占GDP的比重分別從10.8%、14.7%上升至22.7%和31.9%。但是，財政支出在此期間也呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，除2007年外，財政支出均超過相應的財政收入，并有逐年加劇的趨勢。2013年，預算內和全口徑財政支出超過財政收入1.1萬億元和0.93萬億元，分別比1994年增長18.3倍和21倍；2008年金融危機后，預算內和全口徑財政支出增速更快，年均增速分別超過預算內和全口徑財政收入年均增速1.4個和1.3個百分比。財政支出超財政收入增長，導致中央財政赤字和國債發(fā)行額均節(jié)節(jié)攀升，兩項指標分別從1994年的666.97億元、1175.2億元上升至2013年的8500億元和1.69萬億元，分別增長11.7倍、13.4倍。

二戰(zhàn)后西方各國都以凱恩斯理論作為政策制定的基礎，財政支出規(guī)模急劇膨脹，但政府面臨的壓力越來越大，高額赤字最終被看成即使是經濟復蘇時也持續(xù)存在的結構性問題，而不是解決短期經濟困難的周期性政策，因此各國紛紛開始實行財政支出總額控制。隨著我國經濟的換擋，財政收入也開始步入中低速增長的通道，在剛性增長和各種體制性缺陷的作用下，當前我國高規(guī)模財政支出勢必難以控制，高稅負、高債務的運行模式最終的成本都會反映到經濟穩(wěn)定和經濟增長上來，將給整個經濟運行帶來負面影響。

（二）財政支出是否與政府責任轉型相匹配

政府責任可分為政治責任、經濟責任和社會責任三種形態(tài)，政府責任的演變決定財政支出結構的變遷。在政府責任轉型的過程中，財政支出的結構也隨著發(fā)生了變化：從“六五”到“十五”，我國預算內外支出中經濟建設費占比下降25個百分比，社會文教費上升了10個百分點，國防費略有下降1.2%，行政管理費和其他支出分別上升19.6和14.2個百分點。“十一五”后，經濟建設支出較十五略有上升，社會文教費上升較多，行政管理費和其他支出下降較多，國防支出基本持平。財政支出結構的變遷基本與政府責任轉型相一致，但仍沒有完全適應經濟社會發(fā)展階段對政府責任轉變的要求，表現(xiàn)在經濟建設支出、政府行政支出占比雖有所下降，但合計仍超過支出的半壁江山，顯示出建設性和大政府“養(yǎng)機構養(yǎng)人管事”的財政特征仍留有很深的烙?。簧鐣灾С霰戎仉m然投入加重，但仍偏低。

李文軍（2013）對財政職能進行測算：財政支出的經濟性職能配置較多，1997—2000年達到最高水平，隨后下降，但2011年開始回升達到11.9%；行政管理配置從 1997年后由缺口轉為超標，2003年最高9.4%，隨后有所下降2011年為3.9%；與此同時，農業(yè)、教育、衛(wèi)生支出配置缺口在2000年以后有較大程度地縮小，但配置仍不足。我國從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變實質上意味著政府經濟職能從無限向有限的演進過程[6]。由于市場化程度的提高，相應的市場失靈可能性也隨之加大，義務教育、基本醫(yī)療、住房保障等民生性問題在市場化逐步推進的時候如果治理不善，很容易導致政府失靈的狀況。

（三）地方財政究竟承擔了多少事權

1.各級政府承擔的支出比重。政府間職能劃分直接決定了政府間支出權的配置，我國1994年分稅制改革對各級政府多數(shù)支出責任只是作了原則性的規(guī)定，這直接導致在具體界定支出責任時存在模糊地帶。由于上級政府能夠通過包括人事權在內的其他非財政權力對下級政府產生影響，因此現(xiàn)實中往往出現(xiàn)上級政府出政策、下級政府買單“事權層層下移”的現(xiàn)象，同時并沒有伴隨財力的下放和補償。從各級政府本級收支情況看，地方收支不平衡現(xiàn)象較為普遍，尤其是縣鄉(xiāng)兩級。2001—2011年，縣鄉(xiāng)兩級預算內財政支出占全部預算內財政支出比重從27.9%上升到43.8%，縣鄉(xiāng)兩級預算內財政收入從19%上升至23.4%，不僅收入大大低于支出占比，且收入上升幅度遠遠小于支出上升的幅度，成為收支壓力最大的級次。

2.各級政府承擔的支出重點。在我國，很多本應由中央政府履行的經濟運行、社會保護和福利等職責均下放到地方。從預算內支出縱向配置來看，國防支出和利息支出是中央主要承擔的事權，2008年兩項支出中央分別承擔98.1%和95.7%；行政管理、科教文衛(wèi)、其他支出則主要是地方承擔的事權，2008年三項支出地方分別承擔81.4%、74.3%和68.9%；經濟性支出、社會保障和農業(yè)支出則是兩級政府均承擔的事權，地方承擔的更多一些，2008年均超過50%。從動態(tài)變化來看，2013年中央經濟性支出下降14.8個百分點，對社會保障和農業(yè)支出的投入有所增加，分別增加5.1個和4.9個百分比；地方經濟性支出、利息支出和其他支出中比重上升較快，分別上升14.8個、19.9個和15.3個百分比。2008年以來，中央政府對科教文衛(wèi)和農業(yè)的投入有所上升，雖分擔了部分地方承擔的壓力，但地方承擔經濟建設的責任越來越重，導致舉借大量債務后還本付息的壓力逐漸增加，加上很大一部分行政運行開支，地方政府支出更為不規(guī)范，運行成本更高。

（四）各地區(qū)財政職能分化程度如何

分稅制改革后地方政府承擔了很多中央政府的職責，雖然實施中央轉移支付，但過多的轉移支付不僅會帶來地方財政支出的粘蠅紙效應，還可能偏離轉移支付的基本公共服務均等化的目標，再加上各地區(qū)經濟發(fā)展水平存在較大差距，造成區(qū)域間財政支出失衡的狀況，地區(qū)間財政職能分化呈擴大之勢。按照人均GDP高低把全國分為發(fā)達地區(qū)、中等地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和最不發(fā)達地區(qū)①。一是四類地區(qū)經濟性支出仍是投入較大的部分，說明政府向公共服務型政府轉型即使在發(fā)達地區(qū)也并未實現(xiàn)。二是發(fā)達地區(qū)投入經濟性支出和社會文教支出比重最大，均超過30%，說明發(fā)達地區(qū)財政自主性高，重視對經濟建設的投入，同時也有能力大幅提高公共品的供給。三是欠發(fā)達和最不發(fā)達地區(qū)由于經濟落后，財政自主性低，因此需要大量的中央財政轉移支付，但由于財力有限，很難去提高公共品的供給，因此對社會文教的支出比重低。同時由于欠發(fā)達和最不發(fā)達地區(qū)工業(yè)化和城市化程度較低，農業(yè)在地區(qū)經濟中的比例較高，因此其對農業(yè)支出投入程度高，分別為13.8%和11.4%，分別高于發(fā)達地區(qū)5.4個和3個百分比。四是中等地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的行政支出占比較高，說明為了追求政績，經濟持續(xù)高增長往往會刺激地方政府盲目擴張政府人員和部門，缺乏控制成本的動力，這與De Borger（1996） 的研究“收入高的地區(qū)導致政府養(yǎng)閑人，以致于失去進一步控制成本的動力”的結果一致。

三、政策建議

（一）根據經濟發(fā)展和收入水平適度控制財政支出總體規(guī)模

一是將財政政策注重總量平衡為重點轉為促進經濟長期穩(wěn)定增長為重點，變總量調控為結構調控，合理把握宏觀稅負，加強財政政策在整個宏觀調控中的有效性。二是用“以支定收”代替“以收定支”。以市場經濟下與經濟發(fā)展水平所決定的客觀的合理的社會公共需要規(guī)模確定財政支出規(guī)模，再由財政支出規(guī)模確定通過民主化、法制化的財政收入制度嚴格界定的規(guī)范性財政收入規(guī)模。三是強化財政資金的全口徑管理，解決財政支出管理權碎片化的突出矛盾，從宏觀上確定財政支出規(guī)模，提高國家財政的可支配財力。

（二）適應政府職能轉型合理安排各項支出的相對比重

要按照公共財政的要求，處理好政府與市場的關系，實現(xiàn)政府和市場職責的合理歸位。一方面，維持一定的公共投資規(guī)模，但要嚴格控制公共資本流向一般競爭性領域和行政事業(yè)部門的基本建設，優(yōu)化公共投資結構，加大利長遠、惠民生類基礎設施建設力度，保證社會對基本公共設施的投入需求。另一方面，從嚴控制行政性公共消費，將財政支出主要用于教育、醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、“三農”、自主創(chuàng)新、環(huán)境保護等社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和與民生有關的支出上。

（三）把握事權劃分原則明確各級政府的支出范圍

事權劃分原則應是根據各級政府所提供的公共物品和公共服務的受益范圍以及根據提供公共服務效率的高低確定不同級別政府的支出責任。按照這個原則，應以公共服務的提供為中心確定各級政府的支出責任：一是制定政府間財政關系法，明確各級政府支出責任；二是改革行政管理體制，減少職責同構，無法避免的共同分擔的事權應明確規(guī)定各自的具體責任；三是必須有對應的財政資金配套，糾正支出責任過度下移的現(xiàn)狀，中央政府應在不同程度上負起融資的責任；四是加快省以下財政體制改革進程，強化省級政府義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務的支出責任，做實縣級財政，探索建立縣鄉(xiāng)政府最低財力保障機制[7]。

（四）完善政府治理機制提高財政支出的質量

一是改革財政支出決策機制，著眼于促進公共決策議程設置的多元化，合理化，使公共物品與服務的需求結構能以合法而有效的渠道被表達。二是加快公共財政制度建設，保障財政資金的支出需求。根據各地標準收支的差別完善轉移支付制度，以地方政府職能的確認為出發(fā)點，加快規(guī)范的地方稅體系建設，使地方政府具有穩(wěn)定的取得收入的能力。三是改進公共行政激勵機制，促進服務型政府的建立。改革現(xiàn)有的政績考評機制，弱化基于經濟增長的單一激勵。加大力度推動基層民主建設，引導地方政府有效配置公共資源。四是完善財政支出的監(jiān)督問責機制，建立財政支出績效評估體系。■

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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[2]馬栓友.政府財政支出規(guī)模與經濟增長：兼論中國財政支出最優(yōu)規(guī)模[J].世界經濟，2000（11）.

[3]馬樹才，孫長清.經濟增長與最優(yōu)財政支出規(guī)模研究[J].統(tǒng)計研究，2005（1）.

[4]張明喜，陳志勇.促進我國經濟增長的最優(yōu)財政支出規(guī)模研究[J].財貿經濟，2005（10）.

[5]靳力.從“凱恩斯效應”到“阿米曲線”——政府規(guī)模與經濟增長關系的非線性轉向[J].學術界，2012（6）.

[6]李文軍.中國財政支出結構演變與轉型研究[J].社會科學，2013（8）.

[7]高培勇.中國財政政策報告2010/2011——“十二五”時期的中國財稅改革[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.