邢紅青

【摘 要】 財政年底突擊花錢的問題，一直為社會各界特別是理論界詬病。作為人民銀行國庫部門，掌控著財政資金的出口，對財政資金年底集中撥款，有著更深刻的感受。作者根據(jù)某市2011-2013年12月的撥款情況進行了對比分析，對其特點及原因進行了客觀的分析。提出了改進財政預算及考核的對策建議，對財政決策部門和執(zhí)行部門均具有一定的指導意義。

【關鍵詞】 財政；國庫；資金

每到歲末年初，財政集中撥款和突擊花錢的問題就列入社會熱門話題的排行榜上。人行國庫部門也隨之迎來了一年一度的業(yè)務高峰期，國庫人員加班加點，從審核到支付，需耗費大量的人員和精力，這不但給人行正常業(yè)務運行和監(jiān)督管理帶來一定困難，而且“歲末突擊花錢”問題受到越來越多的關注，反映出國家財政預算體制存在嚴重缺陷。

一、年底集中撥款的主要特點

1.支出筆數(shù)猛增

近年來，從12月份開始，各地市財政局開始大批量集中撥款，源源不斷地送到人行國庫部門，尤其到年底最后幾天，更是達到全年的業(yè)務高峰，有時一天的撥款憑證摞起來有2尺多高，2千多筆。每一筆撥款從審核到各聯(lián)次分開，再錄入計算機以及各加蓋印章等手續(xù)，需經過7次翻閱，其業(yè)務量可想而知，國庫人員加班加點甚至徹夜未眠是常有的事。以某轄區(qū)2011、2012、2013近三年來實撥資金、直接支付、授權支付的業(yè)務量統(tǒng)計為例：2011年12月?lián)芸钪С?5572筆，占全年支出業(yè)務量的20.35%；2012年12月?lián)芸钪С?9372筆，占全年支出業(yè)務量的23.75%；2013年12月?lián)芸钪С?4295筆，占全年支出業(yè)務量的28.40%。

2.支出金額較大

某轄區(qū)支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年、2012年與2013年全年財政累計支出分別為2171205萬元、2759909萬元、3483859萬元，其中12月份累計支出分別為540853萬元、656992萬元、940621萬元，分別占全年支出總額的24.92%、23.80%、27.00%。

3.預算科目比較集中

以某市2013年12月份支出執(zhí)行情況為例：12月份市政府積極調整支出結構，集中財力保障和改善民生，不斷加大對教育、社保、城鄉(xiāng)公共設施、農林水利等民生領域的投入：12月份，全市一般預算支出641329萬元，其中教育支出203462萬元，占一般預算支出的31.72%，社會保障支出46932萬元，占一般預算支出的7.32%，城鄉(xiāng)公共設施支出115776萬元，占一般預算支出的18.05%，農林水事務支出103336萬元，占一般預算支出的16.11%。四項支出共占一般預算支出的73.20%。可見這幾項支出金額很大，占比很高。

二、年底集中撥款存在的問題

1.不合規(guī)撥款增加

財政部門由于年底集中大量撥款，經常出現(xiàn)把關不嚴和操作人員失誤的情況，遞交人行的撥款憑證有的漏蓋預留印鑒，有的專項撥款缺少文件或與所附文件不符，有的預算撥款憑證漏打，有的憑證是重復打印，造成撥款憑證和所付直接支付明細清單不符，給人行支撥工作造成極大的困難和隱患。據(jù)某支庫統(tǒng)計，2013年12月份退回不合規(guī)撥款57筆，占到全年不合規(guī)數(shù)量的44.3%。

2.人行監(jiān)管帶來困難

由于年底集中撥款，業(yè)務量猛增，需人行審核的很多，既有大額撥款，又有各類專項資金，這都需要人行經辦人員、業(yè)務主管、分管行長逐筆審核和登記，需花費大量的時間和精力。有的行或經辦人員難免出現(xiàn)疏忽或遺漏，帶來一定監(jiān)管風險。以調查市所在地支庫為例，2013年1-11月份，日均財政撥款約為40筆，而12月份，日均財政撥款卻在80筆，導致國庫人員監(jiān)管壓力驟增。

3.撥款退回業(yè)務增多

隨著2012年底TCBS系統(tǒng)的上線，某市各縣預算單位撥款全部實行財政集中支付，財政支付中心在錄入憑證信息時經常出現(xiàn)差錯，年底時由于集中撥付，尤其增多。如有的收款人名稱不對，有的收款人賬號不正確，有的非收款行資金等等，而且一錯就是幾十筆，造成上午剛撥出去一批，下午就退回十幾筆，如轄區(qū)某支庫12月份處理撥款退回業(yè)務135筆，占全年430筆的31.40%，這樣給人行業(yè)務人員增加了許多重復業(yè)務工作量。

4.大量財政資金轉移到財政部門在各金融機構開設的賬戶中，容易滋生貪污腐敗溫床

近年來，隨著市場經濟的快速發(fā)展，銀行業(yè)金融機構相繼邁入了市場化軌道，存款市場的競爭日趨激烈，一些機構為了將財政資金拉到本機構名下，違規(guī)為財政部門開設賬戶。每到年末，財政部門就會將大量的財政資金轉存到商業(yè)銀行，這里邊，既有財政部門不想使國庫庫存冒的太高的主觀因素，又有商業(yè)銀行公關、地方政府領導授意等因素。

5.降低了資金使用效率

財政資金應該按照預算計劃和項目進度，足額撥付到相關預算單位或相關項目。但財政資金在撥付過程中，需要經過各職能部門層層審批，逐級撥付，部分項目支出、專項支出臨近年底才集中下達，造成資金的集中撥付和滯留，影響預算項目的實施進度，致使財政資金的實際使用效率降低。

三、集中撥款的主要原因

1.財政預算編制方法欠科學

目前地方財政預算編制主要采用“基數(shù)加增長”的編制方法，下一年的預算，往往根據(jù)前一年度的基數(shù)變動，如果上一年度的錢沒有用完，結余全部上繳，否則，第二年的預算規(guī)模還會減少。同時，由于預算編制采取上下結合、逐級匯總的程序，容易給各部門自下而上提出預算請求時夸大自身支出需要，造成預算虛高，在指定的期限內或者項目范圍內，如果不亂花，經費不可能用完，造成年終集中花錢現(xiàn)象。

2.預算撥付速度慢，尤其是中央、省級的專項指標文件下達的比較遲

2013年某市全轄各種專項款約有44億元，其中四季度才下達專項文件的各類專項資金約有13億元，占29.54%。導致預算專項資金撥付慢的主要原因是我國預算年度周期自每年公歷1月1日起至12月31日止。然而，負責預算審批的立法機構，即全國人大會議召開時間一般在3月，省級在4月，再加上后續(xù)審批流程，行政部門預算最快要等到當年5月才能得到批準。如此算來，原本為一整年劃撥的預算實際上可能只在七、八個月內支出，導致預算執(zhí)行進度滯后。

3.一些重點工程項目一般在年終竣工驗收，導致一些工程款在年底集中撥付現(xiàn)象嚴重

重點工程、重點項目建設周期都比較長，各級政府一般采取逐年撥付的方法，將資金撥付出去，而年末歲尾又往往是工程項目資金結算及農民工工資支付的關鍵時期，客觀上也會造成年底集中撥付數(shù)量增加。如2013年12月調查市撥付新城建設資金10億元，飛機場建設資金5億元。

4.支出進度安排欠缺

各部門沒有支出進度化的緊迫感，對支出進度安排的不適當及預算彈性的“前緊后松”也同樣會造成“突擊花錢”。預算支出的問題其實和普通人過日子的道理也有相似之處，一個家庭一年開始時省著花錢計劃著過日子，不敢多花錢，是擔心年底錢不夠用，這樣到了年底會有一定積累。年底出現(xiàn)結余后，為防止明年預算縮減而突擊花錢。除此之外，財政收入本身的特點也值得考慮。雖然財政安排比較穩(wěn)定，但因財政收入呈現(xiàn)季節(jié)性，有時財政收入不能及時入庫，還有好大一部分非稅收入長期存放在各商業(yè)銀行非稅收入專戶，政府為調節(jié)收入進度，往往季末年終集中繳庫，這樣就造成支出延期，同樣可能導致年底“突擊花錢”。

5.不合理的績效考核觀對預算管理起了“負激勵”作用

預算管理及績效考核機制長期以來“只問花錢不問效果”，衡量一項預算執(zhí)行是否良好，主要不是看這項預算是否以最小的投入換取了最大的收益，而是預算撥付的資金是否在規(guī)定的期限內全部花完，預算花不完，不僅證明預算執(zhí)行者可能沒有完全完成自己的任務，也意味著來年預算編制時預算資金要相應縮水。這種不合理的績效考核機制也成為年末集中撥款的原因之一。

四、對策及建議

1.改進預算編制方法

地方財政應改變原來單一的“基數(shù)加增長”的編制方法，全面實行部門預算，探索推行零基預算，即主要將編制預算精力放在新增支出項目上，而對基本支出（人員和日常公用支出）則沒有必要年年重新核定預算，而應該隨著經濟發(fā)展、國家政策及自然水平等的變化在原來基礎上適時調整編制定員和各項支出定額，使之更加科學。

2.提前預算編制時間，提高預算編制質量

目前，地方政府編制預算草案約需2-3個月，加上人大審批等環(huán)節(jié)，預算編制從上到下層層下達部署，約需5個月左右。而從發(fā)達國家經驗來看，預算編制時間一般都需要9-12個月左右，因此，適當延長預算編制時間，一方面有助于緩解編制壓力，另一方面有利于各級財政部門細化預算編制工作，提高預算編制質量和科學性，防止多報預算。另外，我國人大對財政預算的審批時間通常為每年的3月份，因此，可以借鑒外國經驗，調整我國中央與地方財政的預算年度，即從每年的4月1日到次年3月31日，增強財政預算執(zhí)行的嚴密性。

3.按時間和進度統(tǒng)籌安排預算支出

地方政府部門要把財政資金使用效益和財政資金安全有機結合起來。要以資金安全為前提，以提高財政資金使用效益為目的，加強預算支出進度的管理，嚴格按照預算計劃抓好支出進度，堅決防止超預算、超進度撥款，防止簡單的庫款搬家和以撥代支。對預算中已確定的各類支出尤其是專項支出，按工程時間和進度分段驗收并及時撥付，督促項目落實，避免年中大量聚財、年底集中花錢現(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮財政資金的使用效益，以實現(xiàn)全年財政支出的均衡。

4.完善監(jiān)督制約機制，強化人大、審計等部門對地方財政的監(jiān)督力度

12月份集中撥款現(xiàn)象，一方面反映了財政資金管理水平方面存在的不足和問題，另一方面也反映了對地方財政監(jiān)督、制約機構需要強化。因此，建議地方人大、審計等部門，建立、健全和完善預算資金支付監(jiān)督和防治腐敗機制，進一步加強對財政部門的監(jiān)督檢查力度，促進財政部門強化預算管理，提高預算收支執(zhí)行的透明度，把對支出預算總額的控制改變?yōu)閷γ抗P支出明細的控制，使財政資金運作處于有效的全過程監(jiān)控之中，同時要充分發(fā)揮民眾監(jiān)督的廣泛性、經常性和及時性，自用網絡等信息渠道，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度，把政府部門的“賬單”在民生監(jiān)督的陽光下曝曬，消除危害財政肌體的“毒瘤”，從而使財政資金收支運行更加規(guī)范和高效。

5.建立科學的預算支出激勵機制

目前財政部門除應增強年度內均衡支出的主動性外，還應結合財政撥款結轉及結余資金的實際情況，研究建立財政撥款結轉及結余資金有效管理的激勵機制，合理分析結轉結余資金的原因，提高資金使用效益，符合要求的可結轉下年，而不核減下一年度預算。在保證財政資金安全、管理規(guī)范基礎上，切實提高財政資金使用效率。