程文仕　王棟　黃鑫

摘要隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程和新農(nóng)村建設的加快，建設用地的需求不斷增加，集體建設占用農(nóng)用地日趨增加，但由于目前農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值機理不清、增值收益歸屬不明等原因，集體建設占用農(nóng)用地得不到補償。該研究在提出集體建設占用農(nóng)用地補償概念的基礎上，運用問卷調(diào)查和理論分析方法，分析集體建設占用農(nóng)用地實施補償?shù)谋匾耘c可行性，以完善農(nóng)地非農(nóng)化補償機制。得出以下研究結(jié)論：集體建設占用農(nóng)用地實施補償符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求，是解決當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題、保護農(nóng)民權(quán)益、提高土地資源節(jié)約集約利用的有效手段。

關鍵詞集體建設；農(nóng)用地；補償；農(nóng)地非農(nóng)化

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）12-03724-03

基金項目2010年度國家社會科學基金西部項目（10XJY031）；2011年國家自然基金地區(qū)項目（41161066/D010702）。

作者簡介程文仕（1976- ），男，陜西南鄭人，副教授，博士，從事土地資源、土地經(jīng)濟和景觀生態(tài)學研究。

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程和新農(nóng)村建設的加快，大量的農(nóng)用地通過國家建設征地（征收和征用）和集體建設占用轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。按照我國現(xiàn)行土地管理法，國家建設征地對于被征地集體及其村民有著明確的補償規(guī)定（包括補償安置對象、方式、程序、標準等都有嚴格的規(guī)定），但由于目前農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值機理不清、增值收益歸屬不明等原因，同樣是建設占用農(nóng)用地的集體建設占用農(nóng)用地對農(nóng)民和農(nóng)民集體卻不給予任何形式的補償。筆者在提出集體建設占用農(nóng)用地補償?shù)母拍畹幕A上，分析了集體建設占用農(nóng)用地補償?shù)谋匾耘c可行性。

1集體建設占用農(nóng)用地補償概念的提出

集體建設占用農(nóng)用地補償是指集體或集體成員因為從事公共建設、公益事業(yè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)或建住宅等，經(jīng)依法批準后，在集體或集體成員正在使用的農(nóng)用地上從事非農(nóng)業(yè)建設前，向集體及其農(nóng)用地使用者（包括原農(nóng)用地使用者和建設實施可能對相鄰主體利益產(chǎn)生影響的其他農(nóng)用地使用權(quán)人）給予一定的補償。

目前，盡管我國國家建設占用農(nóng)用地有嚴格的征地補償辦法、標準和程序，但集體建設占用農(nóng)用地補償問題一直沒有被正式提及。

2集體建設占用農(nóng)用地補償?shù)谋匾苑治?/p>

2.1是土地增值和生態(tài)破壞的必然要求集體建設占用農(nóng)用地一方面會使得土地發(fā)生增值，另一方面會影響和破壞生態(tài)環(huán)境。由于土地征收，出現(xiàn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地中的土地增值主要來源于：投資性增值、法律制度引導性增值、用途轉(zhuǎn)變性增值、供求性增值和輻射性增值[1]。集體建設占用農(nóng)用地不存在法律制度引導性增值問題，但同樣存在投資的增加、用途的轉(zhuǎn)變、供求關系的變化以及基礎設施建設使土地價格升高等問題，也必然存在土地的增值，集體建設占用農(nóng)用地的一部分土地增值必然應歸原集體和集體土地使用者所有。集體建設占用農(nóng)用地由于產(chǎn)生了環(huán)境污染、景觀破壞、生態(tài)失衡、生物多樣性降低等外部不經(jīng)濟現(xiàn)象[2-3]，需要對由于生態(tài)破壞而造成直接損失的組織和個人進行補償，需要對遭受破壞的生態(tài)環(huán)境本身給予補償，需要對保護農(nóng)地和促進農(nóng)地生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的組織和個人進行補償。

2.2有利于“三型社會”的協(xié)調(diào)發(fā)展中國人口學界于2010年首次提出“三型社會”的概念，“三型社會”即資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、人口均衡型的社會，未來的社會發(fā)展中“三型社會建設”將是一大趨勢。如何建設“三型社會”以及在“三型社會”視閾中人口對資源、環(huán)境的影響到底怎樣是研究中面臨的一大難題[4]。集體建設占用農(nóng)用地這一過程，本身涉及農(nóng)用地資源的不可逆性開發(fā)，其中人口增加是集體建設用地擴張的主要驅(qū)動力之一[5]，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，使農(nóng)用地資源原有的性態(tài)、景觀、功能等發(fā)生徹底的改變，甚至功能消失，通過經(jīng)濟杠桿能限制人們對建設用地的過量需求，集體土地使用者對所取得的集體建設用地也會盡可能節(jié)約集約利用，并努力搞好環(huán)境的保護與整治，有利于人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3有利于現(xiàn)行收益分配機制的健全近年來農(nóng)地非農(nóng)化進程逐步加快，然而現(xiàn)行收益分配機制并沒有隨之健全。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村集體土地仍然實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償思路，對農(nóng)民集體及被他人建設使用的原農(nóng)用地使用權(quán)人不公平，也給土地使用者和政府帶來了很多社會問題。農(nóng)民集體作為集體建設用地的所有權(quán)人在用地流轉(zhuǎn)收益分配中占據(jù)重要地位，但一些用地流轉(zhuǎn)只發(fā)生在使用權(quán)人之間，實踐中對于農(nóng)民集體的理解及其執(zhí)行機構(gòu)的認識較為混亂，一些村委會、村干部濫用職權(quán)、謀取私利的現(xiàn)象時有發(fā)生，這就需要在理清農(nóng)村集體土地的概念和性質(zhì)的基礎上，找到農(nóng)民集體參與集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配的合法途徑[6]。一些農(nóng)村集體和農(nóng)民個人開始將農(nóng)地以非法形式帶入建設用地交易市場，集體建設占用農(nóng)用地中土地所有者應得的收益無法充分體現(xiàn)。并且在各種形式的自發(fā)流轉(zhuǎn)中，由于土地市場機制不完善、交易程序不規(guī)范，以及缺少有效的交易保障等因素，農(nóng)民土地權(quán)益屢遭侵犯[7]。這一系列問題的解決，有賴于從源頭上建立集體建設占用農(nóng)用地補償機制?？傮w而言，集體建設占用農(nóng)用地補償機制的建立是明確農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值機理、增值收益歸屬的重要內(nèi)容，可以使現(xiàn)行收益分配機制更加健全，使其內(nèi)涵不斷豐富，農(nóng)民土地權(quán)益保護得到不斷增強。

2.4有利于保護農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)農(nóng)民作為集體建設用地的實際享用者，應該在集體建設用地流轉(zhuǎn)的各種法律關系中享有最終受益者的地位和權(quán)利，但在“農(nóng)民集體”和地方政府面前卻始終處于弱勢地位，在集體土地“非農(nóng)化”過程中，政府、村組織在實際分配過程中占了很大份額。一方面，從農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)來看，農(nóng)民集體所獲得的土地流轉(zhuǎn)收益應屬于本集體成員集體所有，應由集體成員共享這部分收益，即大部分收益應落實到每個集體成員[8]，而集體建設占用農(nóng)用地原承包者卻沒有得到應有的補償。另一方面，村民有了土地，就有了保障足夠生存所需糧食的用地，一旦被建設占用，就失去了基本的生活保障。集體建設占用農(nóng)用地不給予集體土地使用者補償，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，并且嚴重影響制約了農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)，這有悖于社會公平。因此，建立集體建設占用農(nóng)用地補償機制，能夠切實保護農(nóng)民的利益，保護農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)。

2.5有利于集體土地流轉(zhuǎn)市場的建立按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)、村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這種對集體土地產(chǎn)權(quán)的歧視安排導致了農(nóng)民對現(xiàn)行法律的規(guī)避，特別是受因土地用途轉(zhuǎn)換帶來的巨大土地收益的誘惑，農(nóng)民更愿意自我開發(fā)土地或者與開發(fā)商等利益主體以各種形式暗箱操作，使集體土地隱形入市，從而給自己帶來更大的利潤。其中，最為典型的就是“小產(chǎn)權(quán)房”，這些“商品樓”沒有合法的交易手續(xù)，但因為價格便宜，而受到一些低收入者的追捧。另外還有一些房地產(chǎn)項目“以租代征”，打著設施農(nóng)業(yè)旗號包裝成農(nóng)業(yè)大棚卻實施房地產(chǎn)開發(fā)，致使大量耕地被占用，引起村民上訪，也為耕地保護工作帶來了困難[10]。實行集體建設占用農(nóng)用地補償機制可以有效遏制“小產(chǎn)權(quán)房”、“以租代征”等問題，可以為集體土地流轉(zhuǎn)市場的建立創(chuàng)造有利條件。

2.6有利于集體土地的節(jié)約集約利用與管理嚴格的農(nóng)村集體建設用地管理制度，對推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入、保護耕地紅線、保障農(nóng)民合法權(quán)益方面，起著至關重要的作用。目前集體土地管理較為混亂，集體土地一直處于政府用地征地、村民委員會以及農(nóng)民亂用亂占進行非農(nóng)建設中，土地利用粗放，浪費現(xiàn)象較為普遍。實現(xiàn)集體建設占用農(nóng)用地補償機制，既可以完善集體土地法律體系，有效實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，建立土地整治新機制，實現(xiàn)“農(nóng)地非農(nóng)化”配置與“農(nóng)民非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，同時通過經(jīng)濟杠桿限制人們的建設用地需求，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用，有效地緩解土地需求的壓力，保障國家糧食安全，加強對優(yōu)質(zhì)農(nóng)地和生態(tài)保護區(qū)的保護力度，從而促進集體土地制度發(fā)展改革，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，構(gòu)建和諧社會，帶動整個“三農(nóng)”發(fā)展。

3集體建設占用農(nóng)用地補償?shù)目尚行?/p>

3.1集體建設占用農(nóng)用地補償符合國家立法的基本要求我國現(xiàn)行憲法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法都明確規(guī)定，國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)、村民建設住宅經(jīng)依法批準可以使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地。近幾年，又出臺了《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》、《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》等一系列文件，國家對農(nóng)村集體建設用地管理越來越重視，目的就是要依法糾正和遏制違法違規(guī)使用農(nóng)村集體土地行為。沒有任何法律法規(guī)規(guī)定集體建設占用農(nóng)用地不能進行補償，并且都在強調(diào)保障農(nóng)民合法權(quán)益。2011年4月初，國務院總理溫家寶在呂梁山區(qū)考察時強調(diào)“土地是農(nóng)民最大的社會保障，維護農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護土地權(quán)益”?？梢?，集體建設占用農(nóng)用地補償完全符合我國立法的基本要求。

3.2集體建設占用農(nóng)用地補償符合村民意愿——基于蘭州市安寧區(qū)的實證研究農(nóng)民是土地改革的主體，農(nóng)民的意愿反映了社會需求。為了摸清村民對集體建設占用農(nóng)用地補償?shù)囊庠福?013年5月，課題組老師組織學生在蘭州市安寧區(qū)開展了一次“集體建設占用農(nóng)用地補償意愿調(diào)查”，共計采集到了301份有效調(diào)查問卷，包括115份被占地者調(diào)查問卷，53份集體建設占用他人使用農(nóng)用地者調(diào)查問卷，31份占用自家使用農(nóng)用地者調(diào)查問卷，102份沒有占地和被占地者調(diào)查問卷。調(diào)查結(jié)果見表1。

3.3農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和農(nóng)用地分等定級估價為集體建設占用農(nóng)用地補償準備了條件根據(jù)國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號）文件精神，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作全面展開，這一工作的實施，必將對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等權(quán)屬情況進行全方位的勘測和登記，完成后通過動態(tài)監(jiān)測管理，能隨時準確地提供集體建設用地權(quán)屬情況，為集體建設占用農(nóng)用地補償提供準確的界址、權(quán)屬等檔案資料。自2003年8月1號頒布實施《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》以來，全國范圍的農(nóng)用地定級工作已經(jīng)完成，正在實施農(nóng)用地定級和估價工作。這些工作能夠提供農(nóng)用地質(zhì)量差異等級和農(nóng)用地價格方面的信息，為集體建設占用農(nóng)用地補償標準和辦法的確定提供有力的依據(jù)。

3.4國家建設征地補償實踐為集體建設占用農(nóng)用地補償提供了可資借鑒的方式和標準自1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度《國家建設征用土地辦法》以來，國家建設征地補償經(jīng)過60年的實踐，在征地補償對象與范圍、方式、程序、標準的確定等方面不斷完善，現(xiàn)已形成了以征地區(qū)片綜合地價和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為核心的征地補償體系。同樣是建設占用農(nóng)用地，集體建設占用農(nóng)用地補償在補償對象與范圍、方式、程序、標準的確定等方面，可以借鑒國家建設征收土地補償體系，或者結(jié)合集體建設占用農(nóng)用地實際，對國家建設征地補償方面的方法和經(jīng)驗進行適當改進，形成新的集體建設占用農(nóng)用地補償機制。

4結(jié)論

綜合以上分析，集體建設占用農(nóng)用地補償有利地促進生產(chǎn)力發(fā)展與農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)的保護，符合國家立法的基本要求和村民意愿，加之農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和農(nóng)用地分等定級估價工作的開展為集體建設占用農(nóng)用地補償準備了條件，國家建設征地補償實踐為集體建設占用農(nóng)用地補償提供了參考，集體建設占用農(nóng)用地補償機制的建立切實可行。當然實施集體建設占用農(nóng)用地補償要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共建設和公益事業(yè)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建住宅的特點，從農(nóng)村實際出發(fā)，結(jié)合貨幣補償、社會保障的收益補償、農(nóng)民的人力資本投資補償、農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象進行生態(tài)補償，規(guī)范收益分配機制，才能切實搞好集體建設用地占地補償?shù)南嚓P基礎工作。

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