李毅 施智梁

根據(jù)公開資料，中國石油業(yè)改革的目標可以概括為：在現(xiàn)有的國家石油公司（下稱NOC）模式下，建立多元主體的、地位平等的、產權自由流轉的油氣市場；在企業(yè)層面，實行混合所有制改革，讓NOC真正具有競爭力。

放眼全球，眾多國家通過行業(yè)和公司治理層面的改革，已經建立了有效率的石油市場及有競爭力的石油企業(yè)（包括NOC）。

墨西哥和巴西都曾是壟斷經營的國家石油公司體制。在兩國政府開放石油市場、改革國家石油公司之后，兩國的石油業(yè)也都迎來了高速增長。法國道達爾石油公司（下稱道達爾）的多元、分散股權結構，以及挪威國家石油公司（下稱挪油）的回饋機制，也受到中國國資改革學者的關注。

從大多數(shù)NOC的改革路徑看，步驟大抵如此：先通過立法確立政企分開，其次進行股改，在成為獨立經濟組織后，再進行商業(yè)邏輯下的市場化運作。

各國改革的側重點，改革所建立的發(fā)展模式，均不盡相同。在新一輪改革中，中國石油行業(yè)若能多方借鑒、博采眾長，就有望實施更加科學有效的改革，并創(chuàng)出新的發(fā)展模式。

變法先行

NOC，往往先天承擔許多政府職能。變革的第一步，就要把政府職能從NOC身上剝離，實現(xiàn)政企分開，不再享有過去的壟斷特權，在市場上和民資、外資平等競爭。

政企分開的關鍵，須立法先行。每個國家的石油改革，都不是單個NOC自身的公司行為，必須從國家層面給改革制定法律框架，實行頂層設計。

巴西國家石油公司（下稱Petrobras）的改革便是一例。1997年8月，巴西總統(tǒng)簽署新的《石油法》。這部編號為9.478的法律，詳細制定了石油改革的法律框架，據(jù)此法成立的機構——國家石油署（ANP），將全面管理石油勘探開發(fā)的招標和授權，代表國家行使對石油天然氣資源的管理權，從而取代了Petrobras曾行使的政府職能。

根據(jù)新的《石油法》，Petrobras不再行使政府職能，油氣領域對民資和外資全面開放。只要符合相應的準入標準，都可通過參加公開的招投標，或者直接向國家石油署申請，獲得石油勘探開發(fā)、煉油、運輸及下游業(yè)務等的許可。

Petrobras作為公司，不再享受任何特權，必須在市場上和其他參與者平等競爭。國家石油署要求Petrobras移交巴西石油領域所有的公益性資料，包括地質、地理等數(shù)據(jù)，并新成立了一個叫“數(shù)據(jù)銀行”的機構。這些資料，將對所有感興趣的投資者開放，以便于讓他們和Petrobras站在同一起跑線上競爭。

改革在讓Petrobras失去壟斷地位的同時，也為Petrobras松了綁。原先需要無條件承擔的社會義務減少了很多。Petrobras曾經為政府無條件貸款，今后這種事不會再發(fā)生。改革讓Petrobras更像是一個企業(yè)。

無獨有偶，2013年末，墨西哥石油公司的改革也是從立法開始。

近年，墨西哥石油產量連年下滑，其直接原因是壟斷造成的墨西哥石油公司生產投資不足和技術缺乏。墨西哥石油公司不僅要依據(jù)聯(lián)邦所得稅法納稅，其油氣開采業(yè)務還受國家石油法約束，需額外繳納高昂的稅收。

壟斷帶來了兩方面負面影響：一方面，私人和國外投資者進入石油行業(yè)受限較多，墨西哥石油公司即使在財政撥款不能滿足其資本需求的情況下，也難以利用外部資金和技術，來增加石油資源開采的投入；另一方面，政府對墨西哥石油公司的高度控制，導致公司經營激勵不足，運營效率低下。

重壓之下，墨西哥被迫“變法”。2013年8月，墨西哥眾議院以353票對134票，通過了一項憲法修正案，該法案允許墨西哥石油業(yè)與私人及外資公司合作，在國內尋找油氣田并進行生產。這是自北美貿易協(xié)定（NAFTA）簽署以來最重要的經濟改革法案。

在中海油能源經濟研究院首席研究員陳衛(wèi)東看來，中國石油業(yè)開放改革，首先也應“變法”。中國石油體制一大癥結，在于國家對油氣資源和儲量的控制，使之無法自由流轉和交易，在這方面沒有真正的市場機制。因此，石油行業(yè)首先應改變現(xiàn)有法律法規(guī)。

股權多元化改革

中石油資源局前局長查全衡稱，中國石油公司的情況與世界哪個國家都不同，沒有可完全照搬的案例。但就混合所有制改革的未來方向，部分國資改革專家仍認為道達爾、殼牌等國際石油公司（下稱IOC）的股權結構和公司治理模式值得借鑒。

國務院國資委研究中心宏觀經濟與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長程偉，正是這一觀點的代表。他指出，道達爾雖在法國政府的指導下建立，且作為法國最大的石油公司，擔負著國家石油安全的使命。但從一開始，道達爾就不是一家中國語境下的國有企業(yè)，法國政府的占股也逐步減少至幾可忽略的比例。盡管如此，道達爾始終是一家“在法國控制下從事石油生產”的公司。

道達爾1924年成立時，法國政府持股35%。隨著業(yè)務的持續(xù)擴張和公司上市，法國政府持股比例逐漸下降。到1996年，政府持股的比例僅為0.97%。截至2011年，道達爾87%的股權由美國為主的機構投資者持有，基本都是社保基金、養(yǎng)老基金等。其次是個人股東，持股8.4%；員工持有股份4.6%。

盡管公司股權結構呈現(xiàn)高度稀釋狀態(tài)，前幾位股東都是美國的機構投資者，但是公司發(fā)展一直處于法國政府的控制之中。法國政府掌握了核心的人事控制權，使董事會的15名成員全部為法國人。

道達爾在成立之初，政府占股超過30%，故被定義為國企。法國法律規(guī)定，國企的董事會由政府代表、職工代表和企業(yè)有關專家、知名人士、客戶代表組成，董事長一般由法國政府部門提名并由總理任命。道達爾的公司章程也明確規(guī)定，為保證關鍵行業(yè)的國家戰(zhàn)略，董事會成員必須全部為法國籍人士。

此后，盡管法國政府股權比例逐漸稀釋，但當時建立的公司章程卻并未改變，即：公司在人事任免等方面，要服從法國的國家戰(zhàn)略。

另一方面，美國也有法律規(guī)定，個人和機構投資者不能直接參與公司經營管理，只可以借助資本市場證券交易和兼并收購的機制，來間接控制產業(yè)資本。因此，道達爾董事會中并沒有前幾位股東的代表。

中國石油公司的高管們到道達爾考察時，均對其董事會全是法國籍非常感興趣。同樣，意大利的埃尼石油公司和意大利電力公司也有類似規(guī)定。

道達爾雖從國有控股變?yōu)楣蓹喔叨认♂尩腎OC，但法國的石油產業(yè)安全并未被弱化。這一點，對于始終強調國有資本控制力的中國石油企業(yè)而言，無疑頗具吸引力。

程偉介紹說，世界上從來沒有哪一個石油對外依存度逼近60%的國家，還要依托NOC來解決國家能源安全問題。去年底宣布開放的墨西哥石油，及老牌NOC的挪威石油，都是依托本國資源，依靠公司出口石油，來解決財政和國民福利問題。程偉認為，中國未來更應通過整合全球資源來保障石油安全。

回饋機制

老牌NOC挪油的經驗，無法照搬到中國，但其將運營油氣資源的所得注入“石油基金”，進而回饋全民的機制，值得中國借鑒。

從法理上講，NOC代表政府，對全民擁有的油氣資源進行開發(fā)經營，其絕大部分收入應上繳國庫，從而作為全民福利回饋社會。

挪威石油商會中國區(qū)資深顧問郭建告訴《財經》記者，挪油每年將全部收入盈余進行投資，投資收益用于社會福利，從而建成全球知名的石油基金。2014年，該基金管理的資金規(guī)模已達8400億美元，是全球最大的股權投資者。如按挪威總人口分攤，平均每人合16.5萬美元。

相比之下，中國政府盡管也按季對三大NOC收繳俗稱暴利稅的“特別收益金”，但其數(shù)額相對于三大公司每年數(shù)百億、上千億元的利潤而言，仍然過少。

另一方面，挪威政府在石油基金的用途、回饋機制上的透明，也很值得中國借鑒。這些，都是通過立法和政府對自身角色的清晰把握而實現(xiàn)的。

挪威在1969年發(fā)現(xiàn)近海石油之前，是歐洲第二窮國，但石油資源使其變成了歐洲最富的國家之一，人均購買力僅次于盧森堡，人均GDP高達8萬美元，是中國的40倍?！笆拓敻粠缀踝屌餐崿F(xiàn)了均貧富。”郭建稱。

1965年，挪威國家議會制定了第一部《石油法》。隨后，相繼出臺了30多部油氣管理法規(guī)，如《石油稅法》、《海上鉆井規(guī)章》、《海上作業(yè)規(guī)章》及《石油生產許可證》等，形成了完善的石油法律框架體系。

依照法律，挪威政府主要通過征收稅費、直接參與油氣收人分配及從NOC分紅等方式，體現(xiàn)國家所有者權益。為保證挪威“后石油時代”的經濟持續(xù)發(fā)展，政府依法建立了“石油基金”，并授權挪威中央銀行承擔基金的經營管理。

這一機制得以運轉的原因，也在于挪威采取兩家NOC的平行管理架構。

挪威石油能源部（MPE）負責區(qū)塊招標程序和評估參與競標的公司。它同時決定國家在每個區(qū)塊中所占有的權益份額。Statoil是MPE控股66.7%的石油公司，主要負責作業(yè)，是一家完全按照市場規(guī)律運作的純經濟組織；而另一家Petoro，則由MPE100%控股，代表政府管理挪威近海的油氣資源。

因此，Petoro與statoil同時接受MPE控股和領導，是兩頭平行的模式。不同于中石油集團和上市公司中國石油（601857.SH）母子公司的垂直模式。

Statoil中國區(qū)前總裁Vidar Skjaveland告訴《財經》記者，Petoro代表挪威政府通過參與區(qū)塊合伙的方式，對國家油氣資源進行管理，它在合作中對挪威北海每個區(qū)塊都自動擁有50%股權。目前，大約有50家與Petoro合作的挪威及外國公司活躍在挪威大陸架上。

Petoro沒有任何區(qū)塊的作業(yè)權，公司員工僅300余人，其使命在于代表國家實現(xiàn)挪威近海石油資產價值的最大化。隨后，公司將根據(jù)立法，將全部收入盈余注入政府的石油基金進行投資，從而回饋社會。

Statoil盡管也由MPE控股，但后者并不干涉Statoil的業(yè)務活動。作為獨立經營的企業(yè)，Statoil的CEO由董事會任命，對董事會而非對MPE負責，后者僅扮演大股東角色。如有必要，MPE可以在股東大會上向Statoil提出質詢，并和其他股東一樣，在股東大會上對決議進行投票表決。

Vidar Skjaveland指出，Statoil的目標是通過從事勘探以及石油和石油衍生產品的生產、運輸、加工和銷售，確保為股東創(chuàng)造長期價值。MPE不參與日常業(yè)務活動，卻可以借助Petoro調整和引導石油行業(yè)的活動，保障石油行業(yè)對挪威整體經濟的影響。而回饋機制自然是其中的重要部分。

由此可見，政府的作為是一國石油改革能否成功、能否高效運行的關鍵。相比上述各國，中國石油體制的改革更加復雜，因為中國存在“黨委決策”和“黨管干部”，這就讓實現(xiàn)“政企分開”變得尤其困難。

本刊實習生章若瑤對此文亦有貢獻