李文清

近幾年來，為加快推進(jìn)麗江市城市基礎(chǔ)設(shè)施、旅游環(huán)境整治、交通設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目投資建設(shè)，麗江市級(jí)通過舉借政府性債務(wù)籌集建設(shè)資金，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。但是，伴隨著地方政府性債務(wù)的發(fā)展，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也有所上升。如何加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，有效防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者在調(diào)研分析麗江市政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀以及存在問題的基礎(chǔ)上，對(duì)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理提出了相關(guān)建議，以期進(jìn)一步提高麗江市政府性債務(wù)管理水平，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、麗江市本級(jí)地方政府性債務(wù)基本情況

截止2013年末，麗江市本級(jí)財(cái)政性債務(wù)余額47.81億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)42.62億元，占債務(wù)總額的89.15%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1.48億元，占債務(wù)總額的3.09%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3.71億元，占債務(wù)總額的7.76%。比2012年債務(wù)余額39.75億元增加8.06億元，增長20.3%。

（一）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)情況

1.債務(wù)余額形成年度。2013年末債務(wù)余額中，2009年以前年度舉借債務(wù)余額6.39億元，占13.37%；2010年度債務(wù)余額6.29億元，占13.16%；2011年度債務(wù)余額4.4億元，占9.2%；2012年度債務(wù)余額16.76億元，占35.06%；2013年度債務(wù)余額13.96億元，占29.21%。

2.主要債務(wù)單位。古城管理有限責(zé)任公司余額18.41億元、占總額的38.5%；玉龍雪山景區(qū)投資管理有限公司余額11.69億元、占總額的24.45%；市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司余額4.68億元、占總額的9.79%；市水利水電投資有限公司余額3.68億元、占總額的7.7%；瀘沽湖旅游開發(fā)有限公司余額2.18億元、占總額的4.56%。5個(gè)債務(wù)單位共有余額40.64億元；占債務(wù)總額的85%。

3.債務(wù)資金來源構(gòu)成情況。銀行貸款、發(fā)行債券和回購（BT）為債務(wù)資金的主要來源，分別為37.4億元、7億元、2.12億元，分別占78.2%、14.6%、4.4%。

4.債務(wù)形態(tài)和資金流向。用于市政建設(shè)16.95億元，占35.5%；用于保障住房建設(shè)6.55億元，占13.7%；用于農(nóng)林水利建設(shè)3.49億元，占7.3%；用于生態(tài)環(huán)境、交通、土地收儲(chǔ)18.13億元，占37.9%；用于教科文衛(wèi)2.69億元，占5.6%。

5.債務(wù)償債年度。2014年需償還8.02億元，占16.8%；2015年需償還8.5億元，占17.8%；2016～2020年需償還22.5億元，占47.1%；2021～2025年需償還7.66億元，占16%。

（二）政府性債務(wù)指標(biāo)及變化情況

1.債務(wù)率，即債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。2013年，麗江市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為147.9%，比2009年上升11.6個(gè)百分點(diǎn)。由于玉龍雪山和瀘沽湖兩景區(qū)門票收入沒有納入市級(jí)公共財(cái)政預(yù)算管理，扣除兩家承貸的部分13.87億元后，政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為99.8%，處于150%的警戒線范圍內(nèi)。

2.償債率，即當(dāng)年還本付息額與地方財(cái)政綜合財(cái)力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)。2013年全市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率為24.8%，比2009年末的25%下降0.2個(gè)百分點(diǎn)；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，償債率達(dá)31%。但扣除玉龍雪山景區(qū)公司和瀘沽湖開發(fā)有限公司債務(wù)后，償債率為14.9%，處于國際20%警戒線范圍以內(nèi)。

3.借新還舊率，即舉借新債償還的債務(wù)本金占當(dāng)年償還債務(wù)本金總額的比重。2013年，麗江市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)借新還舊率比2009年末下降13.9個(gè)百分點(diǎn)。

4.逾期債務(wù)率，即逾期債務(wù)額占債務(wù)余額的比重。2013年，麗江市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)逾期債務(wù)率為2.3%，比2009年末下降8.3個(gè)百分點(diǎn)，債務(wù)資產(chǎn)質(zhì)量有所提高，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)逾期債務(wù)率為0.05%，其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率為2.7%。

5.債務(wù)償還基金。根據(jù)債務(wù)還本付息情況，建立了與當(dāng)?shù)乜芍湄?cái)力的償債機(jī)制，市本級(jí)在每年的預(yù)算支出中安排了一定的償債基金。2011年支付5000萬元、2012年支付15000萬元、2013年支付25000萬元、2014年預(yù)算安排還貸準(zhǔn)備金3億元。

二、政府性債務(wù)運(yùn)行中存在的主要問題

（一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理

由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)已存在的舉債行為缺乏規(guī)范，政府通過融資平臺(tái)公司等舉債。如：玉龍雪山景區(qū)投資管理有限公司以景區(qū)門票綜合收費(fèi)權(quán)質(zhì)押取得銀行貸款融資累計(jì)21.56億元，所融資金由政府支付機(jī)場擴(kuò)建、鐵路、城市創(chuàng)園及綠化、市政建設(shè)、水利等資金17.48億元，用景區(qū)門票綜合收費(fèi)已歸還銀行貸款10.07億元，貸款余額11.49億元。

（二）融資渠道過于單一，民間資本難以進(jìn)入

政府性公司主要靠向各商業(yè)銀行貸款來維持運(yùn)作，缺乏市場運(yùn)作機(jī)制，融資期限以中長期為主，近年累計(jì)融資達(dá)76億元，其中：累計(jì)從銀行貸款融資達(dá)66.3億元，占比達(dá)87.2%，古城管理公司發(fā)行企業(yè)債券7億元，占9.2%，融資基本都是銀行貸款，融資渠道過于單一，民間資本難以進(jìn)入。

（三）舉債單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目論證不夠充分

在投資決策方面，有的公司為了舉債計(jì)劃容易通過，融到更多的資金，往往高估項(xiàng)目收入，項(xiàng)目實(shí)際投入運(yùn)營后與預(yù)計(jì)相差很大，其經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期水平。如：瀘沽湖旅游開發(fā)有限公司貸款余額2.18億元項(xiàng)目，而景區(qū)門票收入，扣除正常經(jīng)費(fèi)支出和地方縣級(jí)政府分成，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期水平，靠貸款借新還舊維持正常運(yùn)作，成為財(cái)政潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府性債務(wù)的“借、管、用、還”等環(huán)節(jié)的不匹配，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

如：主要以古城管理有限責(zé)任公司，玉龍雪山景區(qū)投資管理有限公司，市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司，市水利水電投資有限公司，瀘沽湖旅游開發(fā)有限公司等為借款主體。債務(wù)單位以門票收入作為還款主體。但實(shí)際上，政府作為管理主體直接調(diào)撥資金，使用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、旅游環(huán)境整治、交通設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目投資，資金調(diào)度和運(yùn)作手法簡單，多頭舉借，多層管理，多方使用，形成“借、管、用、還”等環(huán)節(jié)的不對(duì)應(yīng)，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。

（五）債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大和償債資金需求與地方財(cái)力不匹配

由于地主政府預(yù)算內(nèi)可用財(cái)力的增長有限，而必須用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生項(xiàng)目的支出不斷增加，為此，不得不想方設(shè)法，不計(jì)成本擴(kuò)大融資，往往形成拆東墻補(bǔ)西墻，同時(shí)造成了融資成本過高的情況。

三、加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的有關(guān)建議

（一）盡快建立健全政府性債務(wù)監(jiān)測機(jī)制

針對(duì)不斷增大的債務(wù)總額和較快的債務(wù)增長速度，地方政府應(yīng)盡快建立政府性債務(wù)監(jiān)測機(jī)制，建立政府性債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，實(shí)行債務(wù)資金歸口統(tǒng)一管理，將債務(wù)資金全部納入預(yù)算管理，逐步形成“舉債有度、償還有方、管理有序、監(jiān)控有力”的債務(wù)管理機(jī)制。

（二）推動(dòng)建立多元化的投融資機(jī)制

要大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，真正“有所為、有所不為”。按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的原則，進(jìn)一步打破壟斷，把政府投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以市場化的公共服務(wù)領(lǐng)域和關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，進(jìn)一步引入市場機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，促進(jìn)公用事業(yè)民營化、投資主體多元化、融資渠道市場化，緩解建設(shè)需要和可供財(cái)力的矛盾。積極創(chuàng)造條件，規(guī)范融資平臺(tái)，推動(dòng)發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，有效防范和化解是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)債務(wù)資金的使用管理

建立政府項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)，匯集項(xiàng)目信息，定期或不定期地向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)發(fā)布項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)，尋求最佳合作銀行，加強(qiáng)債務(wù)資金使用管理。進(jìn)一步規(guī)范政府性公司資金的使用范圍，對(duì)用債務(wù)融資支持的項(xiàng)目要建立嚴(yán)格的監(jiān)控機(jī)制，確保資金按時(shí)準(zhǔn)確撥付，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量與進(jìn)度進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，并建立嚴(yán)格的項(xiàng)目管理責(zé)任制和竣工驗(yàn)收程序。對(duì)政府性投資及財(cái)政擔(dān)保的建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)納入政府采購范圍，實(shí)行公開、公平、公正采購，節(jié)約采購成本。對(duì)政府性投資及財(cái)政擔(dān)保的建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)納入國庫集中支付范圍，加強(qiáng)資金分析和管理。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

目前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)比較簡單，建議建立較為完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，通過可量化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，評(píng)估和預(yù)警政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政、金融辦等監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)政府性債務(wù)實(shí)施規(guī)?？刂啤L(fēng)險(xiǎn)測算。建立暢通的信息平臺(tái)，通過動(dòng)態(tài)管理，把握債務(wù)規(guī)模變化趨勢，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，不僅要控制債務(wù)總量，還要加強(qiáng)對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和舉債主體負(fù)債規(guī)模的控制，做到每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和舉債主體適度負(fù)債。