王志剛

地方政府債券是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)融資的主要來源之一，城市可以根據(jù)自身財力和經(jīng)濟社會發(fā)展需求自主發(fā)行地方債券，地方政府債券的資金主要用于公益性資本支出，這將推動形成公共資本，有利于生產(chǎn)效率提升和經(jīng)濟增長。

改革開放經(jīng)驗表明，政府債券在應(yīng)對危機中的確發(fā)揮了積極的作用。中國目前正在推動新型城鎮(zhèn)化，在未來一個相當(dāng)長的時期內(nèi)仍將處于一個較高的增速階段，同時隨著市場化推進，各類公共風(fēng)險也在增加，這意味著財政支出增長的壓力將長期存在；相比之下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、中等收入階段向高收入邁進中的中速增長，這些都決定了未來的財政收入增速放緩將是新常態(tài)，這樣會導(dǎo)致政府收支失衡壓力加大，因此債券發(fā)行常態(tài)化也是必然趨勢。

借鑒國外經(jīng)驗，我們必須要嚴(yán)格控制債券規(guī)模、建立必要的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和應(yīng)急機制以避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

未來地方政府債券發(fā)行在現(xiàn)有的管理模式基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)編制政府債務(wù)預(yù)算才是正道，同時要建立下面的三大約束條件，這是地方政府債券合法、合規(guī)、高效運作的基礎(chǔ)。

第一，加強地方政府信用評估，強化市場約束。

通過鼓勵各類中介組織發(fā)展來培育政府信用評級市場。評級的核心是地方償債能力和償債意愿，信用評級有助于提高投資者對地方債的收益與風(fēng)險認知程度，幫助市場更好地對債券定價，有助于分散風(fēng)險。信用評級和地方政府信息公開是結(jié)合在一起的，客觀、完整的信息保證了信用評級的科學(xué)性，當(dāng)然政府信息披露需要經(jīng)過一定的審計才能公布，要保證投資者知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。評估指標(biāo)中，除了現(xiàn)有的財政預(yù)算收支等流量指標(biāo)外，政府資產(chǎn)負債等存量指標(biāo)正日益成為各類評估的重點，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的中國政府財務(wù)報告制度建立還在進行中，需要加快推進。通過發(fā)行地方債券，讓資本市場來約束地方政府發(fā)債行為。

第二，逐步建立地方政府債務(wù)預(yù)算制度，強化預(yù)算約束。

建立地方債務(wù)預(yù)算制度，將地方債務(wù)收支納入預(yù)算管理，政府年度和跨年度的舉債預(yù)算必須要提交同級人大審批，要接受人大代表討論、質(zhì)詢，并報上級政府備案，債務(wù)預(yù)算和其他政府預(yù)算一樣要進行預(yù)算公開，接受各界監(jiān)督。發(fā)行地方債不是弱化預(yù)算約束，相反規(guī)范的債務(wù)預(yù)算會強化政府的舉債行為，同時擴大了債券市場規(guī)模，讓更多的國內(nèi)投資者享受發(fā)展的成果。

第三，建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的債務(wù)融資考核制度，強化行政約束。

地方舉債的主體是地方政府，要改革對地方政府的行政考核，建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的債務(wù)融資考核制度，實行行政首長負責(zé)制，對債務(wù)使用管理進行全面考核，包括對政府和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究制度，減少形象工程和不切實際的建設(shè)所造成的過度舉債風(fēng)險。

此外，規(guī)范的債務(wù)預(yù)算管理還包括風(fēng)險防控，除了強化已有的財務(wù)內(nèi)控機制外，還可以從地方國有資產(chǎn)處置、土地收入、存量資金、預(yù)算收入中計提一部分作為償債準(zhǔn)備金制度，以防范和化解債務(wù)風(fēng)險。