龐清輝

十八屆四中全會(huì)將于10月召開(kāi)，會(huì)議將研究全面推進(jìn)依法治國(guó)等重大問(wèn)題。

此前，黨的十八大將法治確定為治國(guó)理政的基本方式，要求領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維。十八屆三中全會(huì)也提出，建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

針對(duì)法治建設(shè)和國(guó)家治理的有關(guān)問(wèn)題，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在前不久舉行的第五屆中國(guó)行政改革論壇后，專(zhuān)訪了國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏。袁曙宏參加過(guò)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)文件的起草工作。

用總目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)改革

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：十八屆三中全會(huì)提出要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，如何理解這個(gè)全面深化改革的總目標(biāo)？

袁曙宏：這個(gè)總目標(biāo)的提出，是三中全會(huì)《決定》的最大亮點(diǎn)?？偰繕?biāo)揭示了改革的總方向，明確了解決當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的總思路與總方法，是全面深化改革的總引領(lǐng)，是必須把握好的第一位要求。

國(guó)家治理體系的核心是制度體系，國(guó)家治理能力的關(guān)鍵是制度執(zhí)行力。改革的最終結(jié)果，就是要在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域形成一整套長(zhǎng)效體制、機(jī)制和制度。所以說(shuō)，《決定》通篇也是在講制度、講法治。

那么，為什么要提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這樣一個(gè)目標(biāo)？1950?1970年代，我國(guó)就提出了要實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”的目標(biāo)深入人心。改革開(kāi)放以后，明確提出要建立社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，十八大進(jìn)一步把實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興確立為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的總?cè)蝿?wù)。但是，如果沒(méi)有國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，“四個(gè)現(xiàn)代化”就很難實(shí)現(xiàn)，社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家也很難建成，即使實(shí)現(xiàn)了、建成了也不可能持續(xù)，這就是提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最重要的意義所在。我們需要建設(shè)社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明，同時(shí)我們也需要建設(shè)社會(huì)主義制度文明。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是如何提出來(lái)的？

袁曙宏：這是根據(jù)鄧小平同志1990年代的戰(zhàn)略構(gòu)想提出來(lái)的。1992年，小平同志在視察南方的談話中指出：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化?！睆?992年起的30年左右的時(shí)間，就是到2021年中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年的時(shí)候，也是到2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)的時(shí)候。

2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班開(kāi)班式的重要講話中說(shuō)，當(dāng)年看到小平同志這段話，腦子里就浮現(xiàn)幾個(gè)問(wèn)題：為什么鄧小平同志要強(qiáng)調(diào)形成一整套更加成熟、更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？為什么鄧小平同志要強(qiáng)調(diào)“再有三十年的時(shí)間才行”？

在主持起草黨的十八大報(bào)告過(guò)程中，習(xí)近平同志明確要求在提出全面建成小康社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)提出制度建設(shè)的目標(biāo)，后來(lái)黨的十八大從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)5個(gè)方面提出全面深化改革開(kāi)放的制度目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)全面建成小康社會(huì)必須構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。接下來(lái)在主持起草黨的十八屆三中全會(huì)決定過(guò)程中，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步要求必須盡早把鄧小平同志的戰(zhàn)略構(gòu)想落實(shí)下來(lái)，提出一個(gè)總目標(biāo)，并用它來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)改革。

法治思維是一個(gè)重要概念

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：“法治思維”是十八大提出的一個(gè)非常重要的概念，到底什么是法治思維呢？

袁曙宏：十八大明確提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。十八大以后，“法治思維”很快成為一個(gè)熱詞。之所以如此，就是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的階段，人民群眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，再像過(guò)去那樣運(yùn)用權(quán)力思維、行政思維甚至人治思維來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)已經(jīng)不行了，領(lǐng)導(dǎo)干部必須要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)治國(guó)理政。簡(jiǎn)單地說(shuō)，法治思維就是領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策、辦事情，必須以法律為準(zhǔn)繩，必須善于運(yùn)用法治方式保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的思維方式。

法治的特點(diǎn)決定了法治思維與人治思維有著本質(zhì)的不同。法治主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一是民主性，就是憲法法律是在充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)上由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的；第二是公平性，就是法律面前人人平等；第三是穩(wěn)定性，就是憲法法律一經(jīng)制定就長(zhǎng)期適用，非經(jīng)法定程序不得修改或廢止；第四是規(guī)范性，就是公民、法人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是具體、嚴(yán)格、法定的；第五是預(yù)期性，就是任何人遵守法律或違反法律會(huì)獲得什么利益、受到什么制裁是清晰、明確、可預(yù)見(jiàn)的；第六是強(qiáng)制性，就是法律是依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，每個(gè)人都必須遵守；第七是權(quán)威性，就是憲法法律具有最高權(quán)威，是治國(guó)安邦的根本依據(jù)，是人民群眾的行為準(zhǔn)則。這些特點(diǎn)決定了法治思維必須遵守法治的要求，摒棄人治的習(xí)慣。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：法治思維與法律思維有什么不同？

袁曙宏：在十八大提出法治思維的概念之前，法學(xué)界、法律界就有法律思維的概念。那么，這兩個(gè)概念是不是一回事呢？我認(rèn)為二者的內(nèi)涵和外延都有明顯不同。法律思維主要是對(duì)法官、檢察官等司法、執(zhí)法人員以及律師等法律服務(wù)工作者來(lái)講的，要求他們嚴(yán)格依據(jù)法律判定事實(shí)、保護(hù)權(quán)益、懲治違法、解決糾紛。法治思維更多的是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員來(lái)講的，與人治思維相對(duì)應(yīng)，要求治國(guó)理政、治理社會(huì)必須把法治作為基本方式。我贊成法治思維包括法律思維的看法，法制思維是一個(gè)更大的概念。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式有哪些標(biāo)準(zhǔn)？

袁曙宏：我認(rèn)為主要有五條標(biāo)準(zhǔn)：一是要堅(jiān)持規(guī)則和程序；二是要堅(jiān)持職權(quán)法定；三是要堅(jiān)持保護(hù)公民權(quán)利；四是要堅(jiān)持法律面前人人平等；五是要堅(jiān)持自覺(jué)接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。這五條標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、針對(duì)性和可操作性，可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員在實(shí)際工作中自覺(jué)遵循的主要標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，十八屆三中全會(huì)還提出“建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度”。這是黨的全會(huì)文件第一次提出忠于憲法法律的概念。為什么提得這么高？這是因?yàn)閼椃ǚ墒屈h的主張、人民意愿和國(guó)家意志的高度統(tǒng)一，具有最高的權(quán)威，全社會(huì)當(dāng)然要忠于憲法法律；否則，治國(guó)安邦就沒(méi)有明確依據(jù)，公民行為就沒(méi)有是非標(biāo)準(zhǔn)，就不可能做到國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧穩(wěn)定。

加大對(duì)法治建設(shè)的考核力度

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：你如何理解中關(guān)于建設(shè)法治中國(guó)的總布局？

袁曙宏：建設(shè)法治中國(guó)的總布局簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“兩個(gè)堅(jiān)持”。

一是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法執(zhí)政是黨在新的歷史條件下執(zhí)政的基本方式，依法行政是各級(jí)政府的基本準(zhǔn)則，這三方面要共同推進(jìn)，其中中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政是依法治國(guó)和建設(shè)法治中國(guó)的核心和關(guān)鍵。

二是要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。其中法治國(guó)家是主體，主要是規(guī)范和約束國(guó)家權(quán)力；法治政府是重點(diǎn)，和老百姓直接打交道最多的是政府；法治社會(huì)是基礎(chǔ)，全民都要守法、依法辦事。只有法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)都建成了，我們才能說(shuō)在960萬(wàn)平方公里的華夏大地上全面建成了法治中國(guó)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：十八屆三中全會(huì)淡化了GDP考核，但又強(qiáng)調(diào)要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，為什么要加大對(duì)法治建設(shè)的考核力度？

袁曙宏：我認(rèn)為主要有兩個(gè)理由。

第一，因?yàn)槲覈?guó)法治建設(shè)的任務(wù)很重、問(wèn)題不少、基礎(chǔ)薄弱。這些年，各地方、各部門(mén)法治建設(shè)取得的成績(jī)很大，但一些地方和部門(mén)也的確存在著形式化、口號(hào)化、實(shí)用化的傾向，有的領(lǐng)導(dǎo)干部喊得多、做得少，對(duì)別人講法治、對(duì)自己搞人治。如果沒(méi)有嚴(yán)格的指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，不與領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實(shí)績(jī)和選拔使用掛鉤，法治建設(shè)就很難推動(dòng)和落實(shí)，建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。

第二，法治建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面。我一直認(rèn)為，如果法治建設(shè)的考核到位了，其他很多考核就不一定需要了，因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)是一個(gè)涉及方方面面的綜合性和剛性指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的大部分問(wèn)題，或者說(shuō)主要問(wèn)題，都是由于法律制度體系不完善特別是法律制度執(zhí)行不堅(jiān)決和貫徹不到位造成的，比如食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面問(wèn)題，大多是由于執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不敢擔(dān)當(dāng)造成的。所以說(shuō)，法治建設(shè)是涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的全方位系統(tǒng)工程，必須要加大考核力度，扎實(shí)向前推進(jìn)。