[摘 要]隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷開放，外國人員出入境更加頻繁，同時(shí)國際恐怖主義的長期存在，對我國出入境邊檢工作帶來了一定壓力，我國的出入境管理制度在結(jié)合國內(nèi)實(shí)情的基礎(chǔ)上，應(yīng)參考更多國外先進(jìn)管理體制和技術(shù)，讓我國出入境邊檢工作不斷完善。

[關(guān)鍵詞]非法出入境；邊防檢查機(jī)關(guān)；邊防檢查體系

出入境邊防檢查是保障國家安全和利益的必要環(huán)節(jié)，而其中最突出的問題就在于非法出入境所存在的隱患，特別是隨著我國出入境政策的調(diào)整、國民申請普通護(hù)照逐步的方便，非法出入境的問題就更顯嚴(yán)峻。通過了解出入境的邊防檢查可以窺視到整個(gè)出入境邊防檢查的現(xiàn)狀與問題。

一、我國非法出入境執(zhí)法的現(xiàn)狀

在通過對各處口岸邊防檢查站在非法出入境執(zhí)法過程中的疑難問題匯總，主要體現(xiàn)了以下幾方面：

（一）打擊境外轉(zhuǎn)道非法移民第三國法律存在空白區(qū)

從近幾年各口岸獲取的遣返案例中可看到，境外轉(zhuǎn)道非法移民第三國的比例非常大，但該問題在我國現(xiàn)存的法律上仍屬未明確界定范圍，很多人都認(rèn)為這種行為與偷渡類似，但是又屬于合法范疇，因?yàn)樗]有違反現(xiàn)存的相關(guān)法律條款，不會(huì)給予任何的律法追究。

（二）邊境檢查機(jī)關(guān)對偽證或簽證的鑒定沒有條款規(guī)定

一般邊檢中所遇到的持有偽證照或簽證出入境是現(xiàn)存非法出入境的主要表現(xiàn)形式，而對于持有人所持有的護(hù)照、證件的真假鑒定會(huì)成為定案的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，然而我國現(xiàn)存法律中，并沒有對證照、簽證等證件的司法鑒定有明確的權(quán)利歸屬界定。而我國公安機(jī)關(guān)對于物證檢驗(yàn)方面又集中在一般的物證的真實(shí)性和差異性的鑒別，而對于護(hù)照、簽證的鑒別研究尚為不足。邊檢機(jī)關(guān)雖然擁有國家授予的檢查各類證照的職權(quán)，然而卻沒有給予其司法鑒定的權(quán)利，這樣對其執(zhí)法的合法性上大打折扣。

（三）各類證照、簽證的多樣性給邊檢工作帶來的更多的考驗(yàn)

各國的證件、簽證并不是一成不變的，并且數(shù)量較多，頻繁的細(xì)節(jié)和整體的變換讓邊檢人員不能及時(shí)辨別出真假，特別是多樣的變換下，公安或有關(guān)部門沒有將其變換的信息及時(shí)通知到邊檢部門，這樣就更容易導(dǎo)致邊檢工作的滯后性。并且對于無法辨別真假的情況下，放行或阻止出入境也沒有明確的規(guī)定，這樣就容易造成執(zhí)法過程的差異性，不利于推行依法治邊的理念。

二、我國非法出入境問題所產(chǎn)生的影響

（一）加劇國際非法移民問題

由于我國對境外轉(zhuǎn)道非法移民存在的法律空白，導(dǎo)致全國各相關(guān)執(zhí)法部門各自為政，對邊檢工作的認(rèn)識不一，對于邊檢的實(shí)際操作沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)實(shí)際工作中出現(xiàn)當(dāng)事人提起申訴、復(fù)議或訴訟等問題，一般部門相關(guān)人員會(huì)不予追究，這必然引起同類事件的再次發(fā)生，并且有助長之勢。

（二）讓邊檢工作存在管理上的隱患

由于我國法律沒有對境外轉(zhuǎn)道非法移民進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的管束，因此各口岸的邊檢工作中一般采用較為短期內(nèi)的政策和規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法，這樣有可能導(dǎo)致非法出入境人員或其幕后組織者通過多樣的辦法去拉攏賄賂邊檢人員，讓其非法出入境變得合法。此外，邊檢人員依法扣審非法出入境人員后，由于取證難和各種執(zhí)法認(rèn)識不一的問題，往往讓該類案件以釋放而告終。

（三）加大了邊檢執(zhí)法人員心理壓力

邊檢人員處理出入境檢查工作一般通過簡短的詢問和判斷來完成，在處理上主要依靠邊檢人員的判斷來完成，同時(shí)問題的處理上要受制于現(xiàn)行的規(guī)定，讓邊檢人員承受了較大的精神壓力，特別是非法出入境人員根據(jù)現(xiàn)行情況，針對邊檢的實(shí)際情況來制造出多樣的應(yīng)變手段，讓邊檢人員更加難以辨別。此外，由于非法出入境嫌疑人在移交后臺審查后，由于取證難等問題無法立案，容易給人留下邊檢人員工作能力差的印象，并且當(dāng)嫌疑人在他國被查為境外非法轉(zhuǎn)道時(shí)，又會(huì)被有關(guān)國家認(rèn)為本國執(zhí)法人員存在買關(guān)賣關(guān)的嫌疑。

（四）極易導(dǎo)致邊檢執(zhí)法行政訴訟的敗訴現(xiàn)象

因?yàn)槲覈F(xiàn)行的邊檢法律中沒有對偽假證照或簽證的司法鑒定權(quán)的明確界定，因此容易讓邊檢機(jī)關(guān)存在著非法出入境取證難的問題，一般只有口供，而沒有其他有效證明，特別是當(dāng)涉案人員提起行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)，邊檢機(jī)關(guān)作為舉證的主體便會(huì)顯得非常被動(dòng)，很可能會(huì)承擔(dān)敗訴后的國家賠償責(zé)任。

三、德國出入境邊防檢查的現(xiàn)狀

（一）前移戰(zhàn)略

前移戰(zhàn)略是通過對信息的多方面收集與分析來加強(qiáng)預(yù)防非法出入境的活動(dòng)。德國會(huì)派駐官員到各國的使館和機(jī)場收集情報(bào)，同時(shí)與航空公司緊密合作，聯(lián)合做好防范工作。德國在出入境的檢查上特別注重人員信息的收集、分析，以及投入到實(shí)際的運(yùn)用中，特別是使用航空公司的旅客信息和各使館所簽發(fā)的簽證信息等進(jìn)行有預(yù)防性的檢查。此外，德國還設(shè)有專門的背景分析和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，可以指揮下設(shè)的警方評估、情報(bào)分析和數(shù)據(jù)庫資料，有效地綜合各方力量運(yùn)用到實(shí)際的邊檢工作中。

（二）邊檢工作突出重點(diǎn)，措施先進(jìn)

德國的邊檢工作重心在于對入境的檢查與管理，而入境檢查管理中，又以對非歐盟國家的入境檢查為首要任務(wù)。這種現(xiàn)象主要是與其邊檢法律制度相關(guān)。德國對于重點(diǎn)航班采取指定?？课恢玫姆绞絹砑訌?qiáng)其入境的檢查強(qiáng)度。邊檢現(xiàn)象對歐盟國家人員設(shè)置了專屬通道，并進(jìn)行簡易的邊檢程序，而對于行動(dòng)異常的人員采取重點(diǎn)抽查和審核。一般檢查歐盟國家的人員用時(shí)大概在20秒，而檢查非歐盟國家的人員會(huì)多一倍，大概在40秒左右。

除了人工邊檢方式外，德國聯(lián)邦警察還會(huì)使用生物科技和其他有效的現(xiàn)代科技技術(shù)，如可采用自助型的查驗(yàn)程序，有效地提升邊檢檢查的數(shù)量、質(zhì)量和速度。因此，在旅客經(jīng)過自助查驗(yàn)通道時(shí)可自行進(jìn)行所持證件的掃描和虹膜信息的對比。而持有電子生物護(hù)照的歐盟國旅客不需要采集信息，就可以通過自助查驗(yàn)系統(tǒng)完成整個(gè)邊檢程序，有效地加快的邊檢工作的效率。

四、德國邊檢制度對我國的啟示

（一）完善法律制度，明確指導(dǎo)我國邊防檢查工作

目前我國所使用的邊檢法律制度還要追溯到1985年全國人大第13次會(huì)議通過的《外國人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》。而直接指導(dǎo)邊檢工作的法律來自于1995年國務(wù)院第34次常務(wù)會(huì)議中通過的《出境入境邊防檢查條例》，它明確了邊檢工作中邊檢機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，對邊檢工作各方面開展作了細(xì)致的規(guī)定。而最新的出入境管理規(guī)定是2012年6月全國人大第27次會(huì)議通過的新邊檢檢查條例，該條例還在制定中。通過對比與借鑒德國的邊檢工作制度，我國需要完善下列邊檢制度。

1.對國外人員的出入境管理檢查。如德國邊檢工作中所展現(xiàn)，對非歐盟國家的人員的入境檢查管理為重點(diǎn)，我國應(yīng)加大對非本國國民的入境檢查管理。當(dāng)下，隨著我國的經(jīng)濟(jì)逐步的開放，越來越多的發(fā)展中國家公民想移民到我國工作、居住、發(fā)展。然而我國的國家資源有限，同時(shí)我國人口數(shù)量龐大，就業(yè)壓力長期存在，如果采取鼓勵(lì)外來移民的措施，勢必加大本國國民內(nèi)部的人口壓力問題。另一方面，由于國際恐怖主義的長期存在和不斷擴(kuò)張，我們需要加大對外來人員的入境檢查，從而來保障本國的安全環(huán)境。因此，在邊檢工作中需要加強(qiáng)對非本國公民的入境檢查力度，在歡迎外國人員來我國的同時(shí)，也要控制其外來人員對我國的安全和生產(chǎn)環(huán)境帶來的影響。

2.邊檢工作要充分考慮本國國民的出入境權(quán)利，簡化國民出入境手續(xù)。德國的《護(hù)照法》充分關(guān)注到德國公民的入境問題，規(guī)定邊檢機(jī)關(guān)不得拒絕德國公民的入境要求，而對出境的控制上主要針對的是特殊對象。國家對本國公民頒發(fā)了公民護(hù)照，就應(yīng)該充分保障其公民權(quán)益，為公民多方面提供便捷服務(wù)，而我國對于本國公民嚴(yán)格的出入境限制則顯得相對不合理。國外簽證、護(hù)照等證照種類繁多，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在審核這些證照上需要更加的專業(yè)，和花費(fèi)更多的精力，因此為了做好對國外證照的檢查工作，對國內(nèi)人員的檢查工作減少流程可以更好地節(jié)省人力，提高工作效率。

3.提高邊檢工作技術(shù)性，為先進(jìn)技術(shù)開辟綠色通道?！秶H航班載運(yùn)人員信息預(yù)報(bào)實(shí)施辦法》在2008年2月13日經(jīng)由公安部部長辦公會(huì)議通過，并且經(jīng)過了民航總局的同意，在2008年5月1日開始正式施行。旅客信息預(yù)報(bào)系統(tǒng)為出入境邊檢工作提供了有效的法律依據(jù)，提升了邊檢的防控能力。而其他的防護(hù)措施，如電子生物特征檢查、自助查驗(yàn)通道等都可以通過法律完善來為我國邊檢工作提供有效的執(zhí)法依據(jù)。

（二）改革我國邊檢機(jī)關(guān)設(shè)置，展現(xiàn)中央事權(quán)屬性，建立統(tǒng)一的檢查和服務(wù)體系

當(dāng)下我國的出入境邊檢機(jī)關(guān)主要由兩部分構(gòu)成，在1998年經(jīng)過改制的北京、上海、深圳等9個(gè)出入境邊檢總站歸公安部出入境管理局直接管轄，其他的邊檢站為現(xiàn)役部隊(duì)，歸屬于各省的公安邊防部隊(duì)管理。而在德國，沒有單獨(dú)的出入境邊檢機(jī)關(guān)，聯(lián)邦警察總局在全國設(shè)有9個(gè)地方聯(lián)邦警察分局，其中法蘭克福國際機(jī)場就是9個(gè)分局中的一個(gè)。其職能相當(dāng)于我國北京邊檢總站、機(jī)場公安分局、武警三支隊(duì)、國際空警大隊(duì)和安保公司的總和，這樣形成了統(tǒng)一的立體式出入境邊檢管理體系。

在德國邊檢體系的參照下，為了讓我國出入境邊檢體系體現(xiàn)中央事權(quán)屬性，應(yīng)該將所有的邊檢口岸進(jìn)行全新的改制，在各省設(shè)立出入境管理分局，獨(dú)立于各地的地方領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一歸屬于公安部出入境管理。依照我國國情，像法蘭克福機(jī)場分局那樣可將安檢、邊檢、警衛(wèi)、空中和地面安保功能集合到一起的做法并不實(shí)際，但是這樣的統(tǒng)一立體式邊檢管理體系值得我們學(xué)習(xí)。我們可以做的是，加強(qiáng)各口岸執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作，讓所有有效信息可以得到共享。而當(dāng)下，在各地已經(jīng)展開了一些具體的實(shí)際合作，且成效較好。例如，2010年，北京出入境邊檢總站、首都機(jī)場公安分局、海關(guān)緝私分局就共同簽署了《加強(qiáng)首都口岸管控跨警種合作框架協(xié)議》，盡可能地發(fā)揮了邊檢單位在檢查工作中的優(yōu)勢，達(dá)到了優(yōu)勢互補(bǔ)的效果。

（三）完善我國邊檢體制，突出邊檢重點(diǎn)，采用先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)國際警務(wù)合作

隨著出入境人數(shù)的增加和國際恐怖主義的存在，我國各邊檢單位的邊檢工作壓力日益加劇。借鑒德國的現(xiàn)存模式，我國應(yīng)積極派遣人員到國外收集有效情報(bào)，建立全面的外國人簽證信息資料庫和出入境人員資料庫，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對資料庫和出入境人員信息調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估，對風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行預(yù)估和預(yù)防。突出出入境邊檢工作重點(diǎn)，主要放在對外國人入境邊檢工作上，重點(diǎn)放在網(wǎng)上追逃人員，偷渡線路旅客的處境檢查。積極推動(dòng)先進(jìn)生物特征檢查、自助查驗(yàn)通道等先進(jìn)管理技術(shù)與方法的運(yùn)用上。加強(qiáng)與世界各國出入境邊檢工作單位的聯(lián)系和合作，更多地展開證件研究工作的提升。

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[作者簡介]付鑫亮，中國人民公安大學(xué)2011級涉外警務(wù)。