王靜

摘要我國支農資金名目多、資金量大，但管理結構有缺失，涉及支農資金的職位犯罪近年來多有報道。該研究分析了我國支農資金管理的全局性漏洞，并提出了相應的解決對策：為彌補結構性缺失，應當以支農資金階段性管理代替層級性管理；支農資金管理人員應當按形式審和事實審分工；支農資金管理應當引入工程管理制度和社會監(jiān)管力量。

關鍵詞支農資金；層級性管理；階段性管理；形式審；事實審；工程管理制度

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07241-02

On the Existing Problems and Countermeasures of Overall Arrangement of Agriculture Supporting Fund

WANG Jing（Fisheries Technology Extension Station of Maanshan City， Maanshan， Anhui 243000）

AbstractThere are many agriculture supporting funds in China， most of them flaw with structural demerits. To make up with them， fund administration under government hierarchy control should be replaced by fund administration under stage control； fund administration personnel should be assigned to two categories： form investigation and fact investigation； government project supervision system should be introduced into agriculture fund administration， as well as social surveillance forces.

Key wordsAgriculture fund； Fund administration under government hierarchy control； Fund administration under stage control； Form investigation； Fact investigation； Government project supervision system

為了支持農業(yè)項目上規(guī)模上水平，各級政府常常以資金支持相關農業(yè)項目。我國支農資金按層級和行業(yè)分為不同的名目，資金的評定方法由資金頒發(fā)單位自行制定，看似難以按統(tǒng)一模式管理。但是根據一般邏輯原理和相關法律，某些管理階段和管理方式，是任何支農資金評定所不可缺少的。這些管理階段和管理方式，有的事關資金管理全局安排，有的事關關鍵細節(jié)認定，該研究僅探討有關支農資金管理全局安排性的問題。

1當前支農資金管理的全局性漏洞

按當前支農資金管理模式，各種管理任務，一般交由一個農業(yè)專家組來完成。視資金來自市級、省級還是中央財政，農業(yè)專家組可能有兩個或更多級別，每一級別都是對全部事實和文件進行審查，辦理完畢后全套提交上一級別農業(yè)專家組。農業(yè)部門審理通過后，通知財政部門撥付資金給合格單位。這種管理模式有以下缺陷：①只有層級管理，沒有階段管理；②各級管理人員沒有分工，角色混同；③農業(yè)專家組超越專業(yè)能力做判定，未依法使用社會監(jiān)督力量。

1.1層級管理帶來的問題然而現實中，支農資金的管理是以層級管理為主要特征。對支農資金有決定權的農業(yè)管理單位，將支農資金文件按行政級別層層下發(fā)，基層農業(yè)管理單位常常是縣級，負責從頭到尾的項目管理，其中包括可行性研究、項目實施、項目驗收和評定等，只是沒有最終決定權?？h級農業(yè)管理單位辦理完畢后，篩選符合要求的上報到市級農業(yè)管理單位，市級農業(yè)管理單位也要從頭到尾審查，再篩選符合要求的，如果支農資金來自省級或是中央，還得繼續(xù)將全套文件上報。這種管理看似層層把關，其實從市級開始，項目建設早已完成，大部分階段已經喪失了管理時機，對項目可行性研究、項目實施、項目驗收等已無法進行監(jiān)控。這形成兩方面的害處：其一，對于最終決定的單位來說，完全靠書面材料做出最終評定，欠缺時間上的認識過程，欠缺對事實的考察機會，只能在信息不足的情況下做出最終決定；其二，對于項目申請單位來說，只有到了項目評定階段，才接觸有決定權的單位，所以在項目落實過程中的任何瑕疵，甚至文本上的瑕疵，都失去了糾正機會。

1.2當前模式下支農資金管理人員專家組內部無明確分工各級支農資金管理單位中，具體實施管理職責的一般都是專家組，然而專家組內部沒有人員分工，對建設項目的驗收以及支農資金的最終評定，都是以專家組集體名義去打分或做決定，看不出每位專家是怎樣打分的，也看不出是以什么憑據給予高分或低分。這種驗收和評定方式沒有說服力，沒得到資金的申請人覺得不公平。

2彌補支農資金管理全局性漏洞的對策措施

2.1提倡支農資金階段性管理支農資金大多是用來鼓勵農業(yè)生產單位上一些新項目，比如某市規(guī)定，新建一個15 hm2水產養(yǎng)殖場，并符合某些要求，將得到10萬元政府資金支持。支農資金一般配有申報指南，將項目分解為一些階段性任務，如項目可行性研究、項目實施、項目驗收和評定等。將項目分解為階段性任務是合理的，然而階段性任務劃分必然要求階段性任務管理，否則不合邏輯。

提倡支農資金階段性管理非常有必要。以層級為特色的管理，對于項目決定單位和項目申請單位都是不公平的，項目管理要打破層級才符合邏輯，各級管理單位圍繞項目階段實施管理，每個項目階段都可能經歷所有管理層級，使資金最終決策單位能關注各個階段的進展。比如，在項目可行性研究階段，申請單位作出可行性報告，上交給縣級管理單位，縣級管理單位一方面可以審閱是否符合項目要求，是否符合該縣發(fā)展規(guī)劃等；另一方面可以幫助申請單位修改完善可行性報告?？h級管理單位將符合要求的可行性報告上報市級，最終上報到有決定權的單位。有決定權的單位如批準了該可行性報告，這份可行性報告就成為支農資金管理人和支農資金申請人之間的合同書。至此可行性研究階段走完最高層級而結束，項目進入實施階段，項目的管理重新回歸到縣級管理單位。在項目實施階段，縣級管理單位以可行性報告為依據，對建設進度實施監(jiān)控，并即時將監(jiān)控結果上報。這樣縣級農業(yè)管理單位對項目建設有具體控制，上級農業(yè)管理單位對各地方項目進展有大綱性認識。這種階段管理能真正發(fā)揮各管理層級的作用，使得最終決定單位在時間上有認識過程，有信心、有依據地做出決定。對申請單位來說，也可以在項目建設過程中不斷糾正錯誤，更好地完成項目。

2.2注重支農資金管理人員的分工

2.2.1專家組應按形式審和事實審進行分工。從法律上看，對所有證據的審查都包括兩個方面——形式審查和事實審查。形式審是考察證據是否符合法定形式，比如房屋買賣要到房產部門登記過戶才生效；事實審是考察事實是否發(fā)生，比如買賣房屋于何時交付。同樣的材料提交到不同的單位，辦事人員審查義務各不相同。比如去公安派出所申請將一代身份證換為二代身份證，派出所有事實審的義務，考察申請人是否真實存在以及是否與戶籍登記一致。而憑身份證去電信機構辦理手機卡，電信工作人員只有形式審的義務，如果有人以制作良好的假身份證開了戶，電信局并沒有審查過錯。

專家組對支農資金申請的審查也包含形式審和事實審兩方面，形式方面要審查申請人提交的書面材料是否符合法律要求；事實方面審查申請人是否進行了相關建設以及建設進度。為了防止腐敗使審查結論更具說服力，對同一問題的形式審和事實審應該分配不同的人員辦理，讓形式審人員和事實審人員彼此制約，使資金項目管理人員各人承擔不同的審查責任。

2.2.2支農資金管理的形式審和事實審分階段實施方式。

（1）項目準備實施階段。負責形式審的管理人員應當告知申請人，在項目實施中要逐步取得哪些書面材料。比如，需要施工建設的應當有施工合同、建筑安裝業(yè)統(tǒng)一發(fā)票、工程造價評估報告；進行專項建設的，建設單位需要有資質證明；證明實際投入生產要有種苗購置發(fā)票、種苗投放記錄等等。進行了相關告知，申請人就能按圖索驥，逐步取得這些證明文件。要注意的是，不能以“一張紙”告知所有的申請人，讓申請人自己揣摩要置備哪些文件。各個申請人情況不同，要有針對性地告知，才能達到效果。比如某些項目在城市規(guī)劃區(qū)之內，就要取得城市規(guī)劃許可；某些項目利用灘涂濕地，為防止破壞生態(tài)，要取得林業(yè)部門相關許可。有針對性的告知才是有意義的告知。

（2）項目實施過程中。負責事實審的管理人員應當在工程進展的關鍵時間點，到現場證實項目進度，錯過了時間點就很難證實。為了保證事實審能順利進行，負責事實審的管理人員應當告知申請人，在項目進展中哪些時間點需要到場監(jiān)督。而申請人則有義務提前預約管理人員，否則要承擔不利后果。經過各個關鍵時間點的考察，負責事實審的管理人員就能高效的了解項目進展情況。對于項目是按部就班還是倉促進行，工程總體質量如何等系列問題，都需要在時間上有個認識過程，考察關鍵時間點就能滿足這一要求。

（3）項目評定階段。項目建設完成后，要匯集各申請人的材料進行評定，優(yōu)勝者獲得支農資金。此時項目已經完成，相關材料已成型，所以在項目評定時，主要是形式審。首先考察相關材料是否符合法定形式，剔除不符合規(guī)定的項目；再將合法材料進行比較，按材料類別選出優(yōu)勝者。按這種科學步驟做出的裁決就有公信力。

形式審和事實審的人員不一定來自同一級別管理單位，比如縣級管理人員負責事實審，容易貼近現場；市級管理人員負責形式審，容易把握全局，令尺度統(tǒng)一。從人員各人素質上看，負責事實審的人員應當富有農業(yè)專業(yè)知識，能勝任長期奔波的勞頓；負責形式審的人員應當具備社會和法律知識，能細致地審閱書面材料。形式審和事實審還可以在管理部門之間形成分工，比如財政部門負責形式審，農業(yè)部門負責事實審。

2.3推動社會監(jiān)督力量的參與支農資金來自公共財政，是國家和人民的財富。農業(yè)管理部門是管理支農資金的主要力量，但不是唯一的力量，其他行政管理單位和社會力量可以作為輔助。這常常也是法律明確要求的。然而在目前的支農資金管理中，農業(yè)部門單打獨斗，社會監(jiān)督力量基本缺失，讓不法分子有空可鉆，這種制度性缺陷必須彌補。

2.3.1建設部門行政管理。支農資金通常涉及農業(yè)工程建設，農業(yè)部下屬有工程建設服務中心，其業(yè)務范圍涵蓋種植業(yè)、畜牧、漁業(yè)等各種農業(yè)工程建設。而一切工程建設都不能脫離建設部門的行政監(jiān)管，這是國務院《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定的。2005年農業(yè)部《農業(yè)基本建設項目竣工驗收管理規(guī)定》明確規(guī)定“土建工程質量經當地建設工程質量監(jiān)督機構備案”[1]。我國建設業(yè)部門有工程發(fā)包承包制度、開工許可制度、工程監(jiān)理制度和工程質量監(jiān)管制度等長期有效運行的制度，還有專業(yè)監(jiān)管機構如質檢站等。

我國支農資金管理中，建設部門完全缺位，其原因在于沒有認識到農業(yè)建設是工程，必須納入工程行政管理。農業(yè)部門管理人員不具備工程專業(yè)知識，所以農業(yè)建設的工程量和工程質量沒有可靠的評判標準，農業(yè)建設業(yè)主很容易虛報。將農業(yè)工程納入建設部門行政管理是法律的要求，也是現實的需要。

2.3.2招標投標。根據《中華人民共和國招標投標法》第三條，全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目必須招投標。在招投標過程中，投標單位有機會互相監(jiān)督，這種監(jiān)督很有針對性。各地方政府還有招投標管理機構進行專業(yè)監(jiān)督。支農資金管理引入招投標程序后，過期補交材料、提交收據等無效材料的行為可望杜絕。

2.3.3公證。全國很多地方都以地方法規(guī)規(guī)章的形式，規(guī)定某些建設項目必須公證，其中包括使用國有資金以及土地出讓。這些都是與支農資金管理密切相關的。省級的如2008年《上海市土地使用權出讓辦法》第十七和十八條規(guī)定土地出讓必須經過公證。地市級的如2010年安徽《淮南市公證辦法》明確規(guī)定3大類11種政府行為應當辦理公證，其中第七條第（四）項規(guī)定，全部使用或者主要使用財政性資金的建設、采購項目的招投標活動及合同的簽訂必須公證。

2.3.4其他社會組織監(jiān)督。在沒有法律明文規(guī)定的情況下，主動納入社會力量監(jiān)督也是有益無害。在當今條件下可選面很寬，比如各農業(yè)技術人員廣泛參與的農業(yè)專項學會，各地農業(yè)生產單位組織廣泛參與的農業(yè)專項協(xié)會，都可以作為社會力量參與支農資金的監(jiān)督管理。支農資金評定結束后，一般都有公示程序，在行業(yè)協(xié)會內公示比在社會媒體上公示更有針對性，效果更好[2]。

3結語

綜上所述，當前我國支農資金管理有全局性缺陷，如果相關資金管理人員發(fā)揚科學精神，理清邏輯關系，借鑒社會學知識和法律知識，支農資金管理問題有望得到根本解決。解決了支農資金管理的全局性問題后，相關農業(yè)部門工作人員就可以進一步考察各個工作細節(jié)的安排。支農資金管理是個大課題，廣大農業(yè)管理人員要相互交流，共同提高資金管理水平。

參考文獻

[1] 農業(yè)基本建設項目竣工驗收管理規(guī)定（農計發(fā)[2004]10號） 第三頁，第三章第六條第（三）項“土建工程質量經當地建設工程質量監(jiān)督機構備案”[Z].2004.

[2] 王德卿.基于農民增收視角探討財政支農資金績效管理[J].