劉燕銦

摘要權(quán)力性質(zhì)及其來源，才是決定權(quán)力如何配置和行使的根本依據(jù)?；貧w權(quán)力的本原，才能找到真正制約權(quán)力的途徑和方式。因此有必要從權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系出發(fā)，對土地征收權(quán)的來源、性質(zhì)進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，對土地征收權(quán)的配置進(jìn)行改革。土地征收權(quán)來自于人民賦予國家的在公共利益的前提下對土地資源進(jìn)行支配的權(quán)利，應(yīng)重新設(shè)定征地申請人的范圍，回收征地申請權(quán)，并結(jié)合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)的配置改革下放土地征收權(quán)到地方人民政府，在審批環(huán)節(jié)引入公眾參與機(jī)制共同認(rèn)定公共利益項(xiàng)目，同時，改革征地強(qiáng)制執(zhí)行的主體，完善司法救濟(jì)程序。

關(guān)鍵詞土地征收權(quán)；權(quán)力來源；權(quán)力配置

中圖分類號S28文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07208-04

The Power Disposition Reformation of Land Expropriation Seeing from the Source of Power

LIU Yanyin（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou， Guangdong 510640）

AbstractThe nature and source of power is the fundamental basis for determining power configuration and implementation. Starting from the relationship between right and power， the source and property of land expropriation power was reviewed， on the basis of analyzing the fundamental problems， the configuration of land expropriation power was reformed. Land expropriation power is from the power that people confer to government to administrate the land on the premise of public interest. Therefore， some countermeasures should be taken， such as redefining the range of applicant， withdrawing peoples application right of starting land expropriation， transferring expropriation power to lower government， introducing public participating mechanism to the public interest identifying link and changing the compulsory execution subject.

Key wordsLand expropriation power； Source of power； Power disposition

土地征收行為幾乎存在于世界上每個國家，我國仍處在城市化、工業(yè)化較快發(fā)展的時期，而且存在城鄉(xiāng)二元體制，土地征收是支撐城市化發(fā)展、籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的一大“功臣”，對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著舉足輕重的作用。然而，土地征收權(quán)作為一項(xiàng)國家公權(quán)力，在其被行使的過程中，卻存在著很多的問題，其中最突出的是對集體土地所有權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，當(dāng)前土地強(qiáng)制征收事件頻頻發(fā)生，有些甚至釀成慘劇。幾十年來的土地征收問題及其制度改革，成為眾多學(xué)者的研究焦點(diǎn)，公共利益的界定、征地制度沿革、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民被征地前后生活水平的差異等已被廣泛研究[1-5]，提出了頗有益處的建議，但少有學(xué)者從土地征收權(quán)本身的性質(zhì)和來源進(jìn)行研究。回顧我國土地征收歷史，不斷有通過立法對土地征收制度進(jìn)行改革，包括征收范圍、審批權(quán)限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序等，但征地帶來的侵權(quán)問題和各種社會問題依然存在，只是隨著社會的進(jìn)步，被征地農(nóng)民的維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)，維權(quán)的成功率也有所提高。

是否土地征收的審批權(quán)限不斷上收、征收的程序極盡嚴(yán)格和按部就班就能使得土地征收步入順利和諧、公正公益的狀態(tài)呢？似乎不是。筆者認(rèn)為，對土地征收權(quán)的性質(zhì)、來源進(jìn)行充分的認(rèn)識，并對此權(quán)力進(jìn)行合理的配置，才能從根本上達(dá)到相對滿意的社會效果。

1土地征收權(quán)的性質(zhì)和來源

1.1土地征收權(quán)的性質(zhì)土地征收是國家為了公共利益，把農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｍ恋卣魇諜?quán)就是這種國家為了公共利益把農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械臋?quán)力。

我國憲法與法律規(guī)定，有權(quán)實(shí)行土地征收的主體是國家，因此毫無疑問，土地征收權(quán)是一項(xiàng)國家權(quán)力，是公權(quán)力。但由于國家是一個抽象的主體，國家的事務(wù)必須要靠具體的機(jī)關(guān)組織與個人代理，國家的權(quán)力也由這些機(jī)關(guān)和個人代表國家行使，于是產(chǎn)生了政府及其公務(wù)員?，F(xiàn)行的土地征收規(guī)范中，申請者為政府，審批者是政府，執(zhí)行者也是政府（除了強(qiáng)制征收時候需要人民法院），因此，在實(shí)際操作中，大都認(rèn)為政府擁有土地征收的權(quán)力，于是部分學(xué)者把土地征收權(quán)定義為行政權(quán)力。

然而，筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)應(yīng)有所斟酌，在特殊情況下，立法機(jī)關(guān)可以通過立法直接行使土地征收權(quán)，把某些集體所有或私有的土地直接通過立法形式征為國有。如在我國成立之初，國家土地所有權(quán)形成的方式，除了沒收帝國主義、封建主義和官僚資本主義所有的土地以外，還有直接通過法律規(guī)定直接形成的對土地的國家所有權(quán)，此時立法機(jī)關(guān)確實(shí)行使了土地征收權(quán)，但非一般的行政權(quán)。又如遇到強(qiáng)拆強(qiáng)征的情況，必須由人民法院裁決執(zhí)行，而非行政機(jī)關(guān)，這時人民法院行使的也的確是土地征收權(quán)，但也非一般行政權(quán)。因此，不能單一地認(rèn)定土地征收權(quán)就是一項(xiàng)行政權(quán)力，只能說是一項(xiàng)國家公權(quán)力。

1.2土地征收權(quán)的來源研究土地征收權(quán)的來源是對其進(jìn)行合理配置并有效制約的基礎(chǔ)前提，只有正確認(rèn)識國家土地征收權(quán)的來源，才能通過合理配置權(quán)力達(dá)到公平與效率的平衡，并尋找到制約權(quán)力的途徑。

1.2.1西方權(quán)力民授論。封建社會的“君權(quán)神授論”、“祖?zhèn)魇酪u說”在當(dāng)今現(xiàn)代社會顯然已經(jīng)站不住腳，在具有現(xiàn)代意義的法制社會里，國家權(quán)力來源的理論基礎(chǔ)是“權(quán)力民授論”。格老秀斯的古典自然法學(xué)觀點(diǎn)、洛克的分權(quán)理論、孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說以及盧梭的社會契約論，都對西方的“權(quán)力民授論”作出了巨大的貢獻(xiàn)，它們主張一個共同的觀點(diǎn)——人民是國家權(quán)力的來源，國家權(quán)力是保護(hù)公民權(quán)益和管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的工具。美國政治家托馬斯·杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權(quán)力的源泉”[6]。

那么人民的權(quán)利從何而來？社會契約論認(rèn)為人生而有權(quán)利，即“天賦人權(quán)”，人民為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自我的自然權(quán)利，也為了公共安全與和諧，通過“社會契約”自愿放棄、讓渡一部分權(quán)利，從而形成國家權(quán)力[7]?！疤熨x人權(quán)”這一唯心主義的觀點(diǎn)也許不可取，辯證唯物主義的觀點(diǎn)認(rèn)為人民的權(quán)利是階級斗爭的結(jié)果，是社會歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國是人民民主專政的社會主義國家，政治理論基礎(chǔ)是馬克思主義的理論，贊同辯證唯物主義的觀點(diǎn)，國家權(quán)力應(yīng)是源于處于統(tǒng)治階級的人民。

1.2.2權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。明確了國家權(quán)力源自人民后，還需要理清權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。權(quán)利是經(jīng)過社會權(quán)衡、協(xié)調(diào)和界定并受到保護(hù)的利益；權(quán)力是專為社會各主體權(quán)衡、協(xié)調(diào)和界定利益之力。權(quán)力的出現(xiàn)是源于協(xié)調(diào)、確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)民眾權(quán)利的需要，是根據(jù)民眾意愿產(chǎn)生的，那么民眾權(quán)利便是公共機(jī)關(guān)權(quán)力的本原，公共機(jī)關(guān)權(quán)力的原始和最終擁有者是社會民眾。權(quán)力為權(quán)利而設(shè)、而作用，權(quán)利又是對利益分配關(guān)系的一種處置及處置結(jié)果，所以，利益乃權(quán)利之本，權(quán)利乃權(quán)力之本[8]。

權(quán)力源于權(quán)利，但權(quán)利和權(quán)力是對等的、共存的。沒有權(quán)力的權(quán)利，是虛無的，是未經(jīng)過衡量和界定的利益，不能稱之為權(quán)利；沒有權(quán)利的權(quán)力，更是失去依托，非真正受公認(rèn)的權(quán)力，而是一種濫用的不當(dāng)之力[8]。

土地征收權(quán)是國家權(quán)力，往往人們在談?wù)撈鋾r會忽略了權(quán)與利的對等原則，忽略了國家也有權(quán)利——對某些國土資源進(jìn)行配置和利用的權(quán)利，當(dāng)然這個權(quán)利是有邊界的，是經(jīng)過社會公眾協(xié)調(diào)、確認(rèn)并最終通過法律進(jìn)行界定、限制和保護(hù)的。我國是公有制國家，資源國有等于是人民共有的，但如果每個人都行使這個征地權(quán)，一來盲目行使權(quán)力會侵害到集體和私人的財(cái)產(chǎn)安全，二來個人無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體利益，而個人利益與國家利益是共存亡的。因此，人們把公共利益考慮情況下的土地資源的處置權(quán)讓渡出來，授予國家，形成國家的土地征收權(quán)，旨在授權(quán)國家運(yùn)用土地征收權(quán)協(xié)調(diào)各主體的土地所有權(quán)、使用權(quán)等利益，從而實(shí)現(xiàn)國家公共利益。

土地征收權(quán)的行使，是國家土地所有權(quán)的伸張及農(nóng)民集體土地所有權(quán)的限制，這體現(xiàn)了在公共利益與私人或集體利益在同一塊土地利用上無法兼顧時，國家彰顯其終極土地所有權(quán)，而此終極所有權(quán)的來源也應(yīng)是人民公認(rèn)的出于公共利益前提下授予國家支配土地資源的權(quán)利。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2014年2土地征收權(quán)的配置

厘清土地征收權(quán)的來源使得人們明確國家土地征收權(quán)來自于國家對土地資源的支配、利用與處置的權(quán)利，而國家對土地資源的支配權(quán)來自于人民讓渡并授予國家的社會公認(rèn)的那部分土地資源支配權(quán)利。目前土地征收權(quán)的行使產(chǎn)生了各種社會問題，歸根到底是沒有真正根據(jù)權(quán)力來源以及權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系合理配置土地征收權(quán)，從而影響到國家權(quán)力的制約效果，容易形成權(quán)力與權(quán)利的背離和異化，發(fā)生濫用權(quán)力的行為。該研究從土地征收程序出發(fā)，把土地征收權(quán)分為申請、審批和執(zhí)行3個階段，并對這3個階段的土地征收申請權(quán)、審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行權(quán)力配置的重構(gòu)。

2.1土地征收權(quán)現(xiàn)行配置存在的問題

2.1.1申請人范圍看似小，實(shí)則大。1998年以前，我國的土地征收申請人可以是國家機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位等，但從1998年之后，土地征收的名義申請人只能是政府，從申請人的范圍看，貌似很小，很具有邊界性，但并非如此。在如今“公共利益”界定不明確的情況下，政府以其名義可以為所有行業(yè)的單位申請征收土地，其實(shí)際征收范圍是十分寬泛的。以政府為名義申請人，在審批的時候，就不容易對申請人的公益性進(jìn)行一系列嚴(yán)格的審核，貌似政府希望的建設(shè)事業(yè)就是公共利益的范圍內(nèi)，這顯然是不對的。

從權(quán)利與權(quán)力的角度看，權(quán)力來源于權(quán)利，政府所擁有的權(quán)力來源于其支配土地資源的權(quán)利，而這權(quán)利最終來源人民，人民視乎政府能否在公眾界定范圍內(nèi)行使權(quán)力的情況做出繼續(xù)授予或是收回一部分權(quán)利的決定也是合情合理的。

2.1.2審批權(quán)限劃分不妥當(dāng)?？v觀我國的征地改革歷史可以發(fā)現(xiàn)，土地征收的審批權(quán)不斷上收，直到現(xiàn)在征地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省級（直轄市）人民政府所有，目的是為了防止耕地的快速流失。但由于征地項(xiàng)目繁多以及人力物力的限制，國務(wù)院和省級政府總不能對項(xiàng)目作詳細(xì)的實(shí)質(zhì)性考察，根據(jù)地方提交的紙質(zhì)材料作判斷，難以做到具體情況具體分析。而且，我國以土地性質(zhì)和涉及的土地面積大小來劃分征地審批權(quán)，顯得機(jī)械性的同時存在很大的漏洞，“上有政策，下有對策”，地方政府往往把大面積的征地項(xiàng)目分成若干個小面積的項(xiàng)目以規(guī)避國務(wù)院的審批。

土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批關(guān)系密切，征地涉及農(nóng)用地的必須先辦理農(nóng)用地審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是一項(xiàng)規(guī)劃性審批，是為有序?qū)嵤┩恋乩靡?guī)劃、城市規(guī)劃而作的審批，但從這點(diǎn)似乎可以看出國家把關(guān)注點(diǎn)放在了征地對農(nóng)用地、耕地的侵占上，而非公共利益的衡量上。

審批程序方面也未引入公眾參與機(jī)制，公益性質(zhì)模糊或非公益性的征地項(xiàng)目，公眾卻沒有發(fā)言權(quán)。很多政府經(jīng)營性儲備項(xiàng)目征收土地，公眾也對未來土地的利用方向缺乏知情權(quán)，國家的土地征收權(quán)源于人民權(quán)利，卻產(chǎn)生了嚴(yán)重的背離與異化現(xiàn)象。

2.1.3由人民法院執(zhí)行強(qiáng)征任務(wù)有所失當(dāng)。由政府行政機(jī)關(guān)或其相應(yīng)的職能部門來承擔(dān)土地征收的具體執(zhí)行工作是大多數(shù)人認(rèn)可的，但在強(qiáng)制執(zhí)行方面，為了避免政府在征地的過程中濫用手中的權(quán)利侵害老百姓的利益而讓人民法院來執(zhí)行強(qiáng)拆強(qiáng)征的任務(wù)，這又有不妥之處。人民法院作為司法機(jī)關(guān)，應(yīng)是站在公平正義的角度，為民眾提供土地征收過程中的司法救濟(jì)，對行政強(qiáng)拆進(jìn)行制約和裁決，現(xiàn)在反而成為了強(qiáng)制征收的執(zhí)行者，有礙法院以獨(dú)立于征地事務(wù)之外的身份對征地事件進(jìn)行公正的實(shí)質(zhì)性審查和裁決。如果征地拆遷缺乏了實(shí)質(zhì)性的正義，依舊會存在不合理強(qiáng)拆事件，而當(dāng)中造成的利益沖突和矛盾將矛頭直指人民法院，那么，就缺乏一個公正的裁決者。

2.2土地征收權(quán)配置的重構(gòu)

2.2.1土地征收申請權(quán)的配置。對國家權(quán)力的制約，最根本的一種方式是社會民眾對國家機(jī)關(guān)的權(quán)利的限定，因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)的權(quán)力所依存的基礎(chǔ)是它們的權(quán)利。對于土地征收權(quán)的制約亦是這樣，既然政府沒有把人民授予的征地權(quán)力在公共利益的范圍內(nèi)運(yùn)用好，那么人民就應(yīng)該回收一部分權(quán)力。很多資本主義國家的土地征收申請人不限于政府，例如加拿大不列顛哥倫比亞省規(guī)定，征收申請人是包括政府在內(nèi)的根據(jù)法律授權(quán)有權(quán)提出申請的任何人；美國德克薩斯州將征收權(quán)授予了該州的某個地區(qū)、擁有征收權(quán)的公司、依法設(shè)立的灌溉、水資源改良或水電資源控制區(qū)；德國的征收申請人不僅僅包括從事公共事業(yè)的組織，如政府機(jī)構(gòu)、自來水廠、電廠和學(xué)校等，還包括其活動有益于公眾福利的其他私法人，如私營發(fā)電企業(yè)等[9]。因此，實(shí)際需地人可以作為土地征收的申請人，而不僅僅是政府，但前提條件都必須是為了公共利益。

我國的土地征收申請權(quán)，可以考慮配置給教科文衛(wèi)的管理部門、公共事業(yè)組織或從事公益事業(yè)的企業(yè)和私人，考慮到我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化發(fā)展的重要時期，不能完全扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的征地，因此，可以把對推動地區(qū)就業(yè)有巨大貢獻(xiàn)、有重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會效益的經(jīng)營類企業(yè)也列入征地申請人的范圍內(nèi)。這樣的權(quán)力配置，可以加強(qiáng)對征地申請人的公益性質(zhì)的審查，縮小征地范圍，把明顯不符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)的征地項(xiàng)目排除在外，避免政府以自己的名義為了一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或自身利益來征收農(nóng)民集體的土地，使土地征收更符合法律規(guī)定。

對于實(shí)際申請人的范圍，應(yīng)由法律作明確規(guī)定，申請人范圍的規(guī)定，采用概括列舉法。首先，在主要法律法規(guī)上對土地征收申請人范圍作出概括，改變政府壟斷的局面；第二，在法律或具體法規(guī)中列舉出明確符合標(biāo)準(zhǔn)的申請人名單，包括各級和各種黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、提供公共服務(wù)的社會團(tuán)體和提供公共服務(wù)的企業(yè)；第三，對于有重大貢獻(xiàn)的經(jīng)營性企業(yè)的定義，可以編制資格指標(biāo)體系，指標(biāo)包括就業(yè)崗位數(shù)、稅收額、產(chǎn)業(yè)科技水平、環(huán)保級別等，賦予符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)擬申請征地的權(quán)利，同時，還要列舉出明確不符合標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)界限。

2.2.2土地征收審批權(quán)配置。既然重新設(shè)定了征收申請權(quán)人，并對公共利益進(jìn)行了更詳細(xì)的界定，土地征收的審批權(quán)還是應(yīng)該賦予給行政機(jī)關(guān)，但需要在原有制度和權(quán)力劃分上進(jìn)行一些改革。

首先，合理配置土地征收審批權(quán)，適度下放權(quán)力到地方政府。我國土地征收的審批涉及兩個關(guān)鍵問題：一是是否占用農(nóng)用地，尤其是耕地和基本農(nóng)田；二是是否符合公共利益的需要。因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批來配置征地審批權(quán)。由于涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的征地項(xiàng)目，必須先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，根據(jù)我國耕地方面國情，為保障糧食安全，考慮上收農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)到國務(wù)院，由國務(wù)院下達(dá)全國在一個周期內(nèi)（可以是半年或一年）的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，然后由省級政府制定詳細(xì)的轉(zhuǎn)用規(guī)劃，下達(dá)給各級政府。在周期期末時，由省級政府和國務(wù)院對各級政府的耕地占補(bǔ)平衡工作進(jìn)行考核，考核不合格則嚴(yán)肅追究地方政府行政首長的責(zé)任，并在下個周期內(nèi)不得擁有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。在這種制度設(shè)計(jì)下，可下放征收審批權(quán)到市級人民政府，市級人民政府可在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行征地審批，從而提高征地效率；另外，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，促使地方補(bǔ)充被占用的耕地，并依法開展土地征收工作。

其次，為了防止地方政府在審批中對征地項(xiàng)目公益性的忽略，在遇到公共利益模糊邊界的項(xiàng)目時，必須引入公眾參與機(jī)制，這里的公眾包括被征收土地的農(nóng)民集體成員，申請方與被征地方充分協(xié)調(diào)討論并對項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行詳細(xì)論證和實(shí)質(zhì)性審查后，在公眾投票會議上通過的才能通過審批，讓公眾擁有審批決定權(quán)。對于公益性不完全明確的征地項(xiàng)目，引入公眾參與機(jī)制一是公眾參與制度的建立與完善，二是土地征收向市場經(jīng)濟(jì)模式邁進(jìn)的體現(xiàn)。在土地征收權(quán)力配置過程中，不應(yīng)局限于權(quán)力在政府部門之間調(diào)整，更應(yīng)大膽地將權(quán)利人安排進(jìn)權(quán)力的運(yùn)作體系中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力本義的回歸[10]。

2.2.3土地征收執(zhí)行權(quán)配置。申請與審批確定后，土地征收具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)還是應(yīng)該配置給縣級以上人民政府，即行政機(jī)關(guān)。需要改革的是強(qiáng)拆強(qiáng)征執(zhí)行權(quán)的配置，應(yīng)該把強(qiáng)制征收的裁決權(quán)配置給人民法院，讓其對征地事實(shí)進(jìn)行公正的實(shí)質(zhì)性審查并作公正的裁決，決定是否應(yīng)執(zhí)行強(qiáng)制征收；而強(qiáng)制征收的具體執(zhí)行，還是應(yīng)該配置給行政機(jī)關(guān)。

行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行過程中必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，不得隨意侵害公民利益。若在征地工作執(zhí)行的過程中工作人員與被征地人發(fā)生利益沖突或矛盾時，建議取消現(xiàn)有的行政訴訟環(huán)節(jié)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為執(zhí)行主體，既然是權(quán)利的行使主體，如果又作為裁判，難以保持應(yīng)有的公平正義，當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)生濫用權(quán)力的時候，被征地農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。因此，人民法院應(yīng)提供直接便利的土地征收司法救濟(jì)，在保障公民的人身財(cái)產(chǎn)安全的同時，依法保證征地工作的順利開展。權(quán)力配置改革后的征地流程見圖1。

3土地征收權(quán)配置改革的關(guān)鍵點(diǎn)

3.1立法權(quán)與司法權(quán)的獨(dú)立性在資本主義國家，立法權(quán)與司法權(quán)的獨(dú)立性強(qiáng)，對行政權(quán)的制約較為明顯；而在我國，顯然是行政權(quán)力過于強(qiáng)勢，立法與司法某些時候成為一種附和權(quán)力，為行政權(quán)力服務(wù)?！?2”闡述的土地征收權(quán)的配置改革構(gòu)想，建立在以權(quán)利制約權(quán)力的理論基礎(chǔ)上，要求我國的人大發(fā)揮其權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)威性，加強(qiáng)立法明確公共利益，回收人民應(yīng)有的權(quán)利，縮小征地范圍，維護(hù)農(nóng)民利益，這是制約行政機(jī)關(guān)權(quán)力的根本。同時，需要司法機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性，在裁決過程中保持公平公正，并能對被征地群眾提供直

圖1權(quán)力配置改革后的征地流程示意接便利的司法救濟(jì)，能及時提供最大限度的維權(quán)救助。

3.2土地督察與公眾機(jī)制的有效性農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)的上收和土地征收權(quán)的下放，要求國務(wù)院有足夠的能力承擔(dān)全國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，對于土地征收審批權(quán)下放到地方政府的，就要求土地督察發(fā)揮真實(shí)有效的作用，動態(tài)監(jiān)測技術(shù)要不斷提升，周期考核項(xiàng)目要細(xì)化并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查；對于考核結(jié)果，在與政績考核掛鉤的同時，關(guān)鍵是要做到對考核不合格者的嚴(yán)厲處罰，增加違規(guī)征地的成本。

在征地審批環(huán)節(jié)引入公眾機(jī)制是一大進(jìn)步，將對政府的土地征收商業(yè)化行為造成有效的制約，并推動民主政治的發(fā)展[11]。但公眾參與的有效性需要建立在公民綜合素質(zhì)提高、國家政治環(huán)境良好、政府事務(wù)公開、專家立場公正的基礎(chǔ)上，且“公眾”的構(gòu)成，必須以被征地主體有充分決定權(quán)為原則。公眾參與的積極程度和政治環(huán)境的穩(wěn)定、人身安全的保障有很大的關(guān)系，又回到“3.1”所提到的司法救濟(jì)必須便捷有效，從而保障公眾參與機(jī)制正常、有效運(yùn)行。

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