徐學才

將制造業(yè)布局“沿邊化”可以更便于未來制造業(yè)的外遷，最終北京只在東南部地區(qū)保留研發(fā)設計、品牌服務和專業(yè)化服務等制造業(yè)中的“高精尖”部分，而將一般性的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)布局到周邊地區(qū)

著眼未來，無論是從北京自身發(fā)展需要還是從促進京津冀協(xié)同的視角來看，本市都應該加強產(chǎn)業(yè)項目的市級統(tǒng)籌力度，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。而對于制造業(yè)而言，“十三五”時期本市應該著力實施以“東進、南下”為主的戰(zhàn)略，推進制造業(yè)沿邊布局，打造“沿邊制造業(yè)帶”，為促進首都經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展奠定堅實基礎。

所謂“制造沿邊”，是指在制造業(yè)空間布局方面，要打破現(xiàn)有基于四類功能區(qū)劃分的“圈層式”布局結(jié)構(gòu)，突破區(qū)縣行政區(qū)劃局限，采取“東進、南下”的“沿邊”布局策略，將主要制造業(yè)向通州區(qū)、大興區(qū)等北京的東部和南部沿邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而打造“北部及西部以科技研發(fā)、旅游休閑、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主，中心地區(qū)以服務經(jīng)濟、總部經(jīng)濟為主；東部及南部以高端制造業(yè)為主”的全市產(chǎn)業(yè)空間格局。

城市發(fā)展的“去制造化”

發(fā)達城市的實踐證明，“去制造化”是城市經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然規(guī)律。從倫敦、紐約、香港、新加坡等城市的發(fā)展歷程來看，在進入人均GDP1萬美元的發(fā)展階段之后，制造業(yè)在城市經(jīng)濟中的份額都出現(xiàn)了下降趨勢，“去制造化”現(xiàn)象明顯。

倫敦的制造業(yè)在20世紀50年代末、60年代初（當時人均GDP在12000美元左右）達到頂峰后便開始步入衰退軌道。資料顯示，1961年，倫敦制造業(yè)就業(yè)人口145.3萬人，占總就業(yè)的33.6%；1981年下降為19.2%；1991年降到11%，2005年下降為5.2%。

紐約市制造業(yè)的頂峰是在20世紀50年代初，而當時的紐約人均GDP12371美元左右，1950年紐約市制造業(yè)就業(yè)人口達到103.9萬人，占到美國全部制造業(yè)就業(yè)人口的5%，而到了2005年紐約制造業(yè)就業(yè)人口僅為11.4萬人，占美國全部制造業(yè)就業(yè)人口比重僅為0.7%。

進入20世紀80年代末期后（1988年人均GDP超過1萬美元），香港制造業(yè)的地位便逐年下降，制造業(yè)增加值在GDP中的比重逐步下降，1990年香港制造業(yè)增加值占GDP的比重達到16.7%，而2010年這一比重降低為1.8%。

盡管新加坡一直把制造業(yè)作為經(jīng)濟增長的重要引擎之一，但在人均GDP進入1萬美元（1989年）之后制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位也開始呈現(xiàn)逐步下降趨勢，制造業(yè)行業(yè)就業(yè)人數(shù)占新加坡全部就業(yè)人數(shù)的比重從1990年的29.1%下降到2007年的17.0%，下降了12.1個百分點。

而上述城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個共性規(guī)律是，在以制造業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退的同時，這些城市的服務業(yè)逐步崛起，并成為城市的主導產(chǎn)業(yè)。資料顯示，2007年倫敦的服務業(yè)比重為89.8%，2008年紐約為88.8%，2009年東京都的服務業(yè)比重為85.8%、琦玉縣為74.1%、神奈川為77.2%，2010年香港服務業(yè)的比重達到92.9%。

從北京的情況來看，未來隨著土地資源的趨緊、人力成本的攀升以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，北京制造業(yè)的大量生產(chǎn)環(huán)節(jié)將會向成本相對較低的周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。在這種情況下，將制造業(yè)布局“沿邊化”可以更便于未來制造業(yè)的外遷，最終北京只在東南部地區(qū)保留研發(fā)設計、品牌服務和專業(yè)化服務等制造業(yè)中的“高精尖”部分，而將一般性的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)布局到周邊地區(qū)。

消除京津冀產(chǎn)業(yè)“斷崖”

北京發(fā)展離不開京津冀協(xié)同發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展需要對接北京發(fā)展。2月底，習近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報后的講話中明確提出將“促進京津冀協(xié)同發(fā)展”定位為國家戰(zhàn)略，并對如何促進京津冀協(xié)同發(fā)展問題作出了重要指示，而“著力加快推進產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作”是其中的重要內(nèi)容之一。

作為首都，北京有義務服務于國家戰(zhàn)略，有責任主動謀求區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)對接工作。習近平總書記在講話中明確提出了“把北京現(xiàn)有高端制造業(yè)的制造環(huán)節(jié)、其他制造業(yè)的整個產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到天津、河北”的要求，在這種情況下，重新調(diào)整優(yōu)化北京制造業(yè)空間布局，將制造業(yè)向北京市域東南部轉(zhuǎn)移具有重要的現(xiàn)實意義。

長期以來，京津冀區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)“斷崖”問題屢受詬病，已經(jīng)成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作的一個“瓶頸”制約因素。由于缺乏必要的產(chǎn)業(yè)基礎，周邊區(qū)域很難承接來自北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。通過實施制造業(yè)“沿邊”布局戰(zhàn)略，將全市的主要制造業(yè)布局到市域東南邊緣區(qū)域，在區(qū)域位置優(yōu)勢以及北京市域內(nèi)不斷攀高的成本擠壓下，圍繞高端制造業(yè)服務的一些輔助性產(chǎn)業(yè)將會通過市場選擇布局到河北省域，進而輻射帶動三河、燕郊、香河、廊坊、固安、涿州等周邊地區(qū)服務于北京制造企業(yè)的外圍相關輔助企業(yè)發(fā)展，培育區(qū)域產(chǎn)業(yè)承接能力，為下一步北京全面推進制造業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移、促進京津冀三地產(chǎn)業(yè)的對接奠定基礎。

減輕“大城市病”的壓力

發(fā)展是永恒的主題，尤其是對于人均GDP僅1.5萬美元、以建設中國特色世界城市為目標的北京而言，發(fā)展的任務依然任重道遠。然而，受土地資源有限等因素影響，北京的經(jīng)濟發(fā)展在空間上受到的制約日益突出。通過實施制造業(yè)“沿邊”戰(zhàn)略，可以把一些非核心、輔助性環(huán)節(jié)布局到北京周邊區(qū)域，無形中拓展了北京的經(jīng)濟腹地，使有限的資源更好地支撐經(jīng)濟發(fā)展。

相對于服務業(yè)而言，工業(yè)尤其是制造業(yè)對資源的依賴程度更高，即便是那些以自動化、標準化、規(guī)?；蕘慝@取競爭優(yōu)勢的制造業(yè)，相對低廉的基本生產(chǎn)要素（土地、勞動力等）是重要的制勝基礎。2010年，北京制造業(yè)萬元GDP能耗達到0.788噸標煤，相當于第三產(chǎn)業(yè)的2.9倍。工業(yè)萬元GDP水耗達到18.5立方米，而第三產(chǎn)業(yè)用水僅為14.0立方米（這其中尚包括直接人生活用水沒有扣除），如果將第三產(chǎn)業(yè)用水中的5億立方米生活用水扣除的話，每萬元第三產(chǎn)業(yè)增加值水耗僅為9.2立方米。實施制造業(yè)“沿邊”戰(zhàn)略，并逐步推進制造業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而降低制造業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，對于緩解北京的資源環(huán)境壓力具有重要的現(xiàn)實意義。

龐大的人口規(guī)模尤其是人口的無序過快增長已經(jīng)成為制約首都可持續(xù)發(fā)展的重要結(jié)癥。2013年，全市常住人口達到2114.8萬人，超過2020年城市人口規(guī)模預期17.5%。正如習近平總書記所說，“北京發(fā)展最突出的問題是人多”。對人口規(guī)模進行調(diào)控，堅決遏制住人口無序過快增長勢頭已經(jīng)成為當前首都各項工作的重中之重。

而從人口調(diào)控的角度來看，由于相對于北京而言，河北省的生活、居住成本都明顯較低，實施制造業(yè)“沿邊”戰(zhàn)略后，通勤距離的縮短，可以有效引導促成“北京工作、河北居住”模式，在北京周邊地區(qū)形成“京-冀人口跨界流動帶”，有利于疏解日益嚴峻的北京人口壓力。

從自然地理位置上看，本市的東南部地區(qū)相對屬于“下風下水”區(qū)域。通過實施制造業(yè)“沿邊”戰(zhàn)略，將相對容易產(chǎn)生污染的制造業(yè)布局到該區(qū)域，對于緩解整個市區(qū)的空氣污染、水污染等也有一定的現(xiàn)實意義。

“沿邊”構(gòu)想的落地契機

盡管當前在區(qū)縣產(chǎn)業(yè)定位以及布局上，市級層面已經(jīng)出臺了相關的指導性意見，理論上來說，區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向已經(jīng)有所明確，但是，當前的產(chǎn)業(yè)政策也存在著兩點不足之處：一是總體上產(chǎn)業(yè)的劃分仍然是粗線條的；二是缺乏相應的嚴格準入標準。其結(jié)果導致，對于一些新興或者熱門產(chǎn)業(yè)，各區(qū)縣一擁而上，從而出現(xiàn)全市層面產(chǎn)業(yè)布局“撒胡椒面”現(xiàn)象。

因此，在明確了產(chǎn)業(yè)布局的總體框架之后，精準統(tǒng)一的區(qū)縣產(chǎn)業(yè)準入標準就顯得尤為重要。在這里，衡量產(chǎn)業(yè)準入政策是否精準、統(tǒng)一的標準就是一個企業(yè)在進入北京市場時能否主動入駐目標區(qū)域。

要實現(xiàn)這個目標，就必須根據(jù)布局預期，針對不同的產(chǎn)業(yè)制定基于區(qū)域的差異化產(chǎn)業(yè)準入門檻。也就是說，非目標區(qū)域基本上讓相應產(chǎn)業(yè)無法入駐。這里就需要對不同產(chǎn)業(yè)的用地效率、用能效率等方面進行精準測算。

筆者以為，目前市政府正在制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單正是落實本市制造業(yè)“沿邊”戰(zhàn)略的最佳契機。

具體而言，本次制定的產(chǎn)業(yè)負面清單除了要有全市層面的界定外，還應該結(jié)合制造業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)布局的大構(gòu)想進一步細化產(chǎn)業(yè)負面清單，尤其是要將負面清單分解落實到區(qū)縣層面。如此，不僅可以解決北京可以發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)的問題，同時也解決了產(chǎn)業(yè)在哪發(fā)展的問題。

可以說，一個科學、合理的基于區(qū)縣層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單，是解決當前本市區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化、碎片化現(xiàn)象，促進區(qū)縣差異化、特色化發(fā)展，實現(xiàn)制造業(yè)布局“沿邊化”目標的根本保障。

（作者單位：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究部）