蘭亞紅

推廣PPP模式呼聲日漲，但PPP項目成功實施離不開完善的法律體系支持。

10月24日，十八屆四中全會閉幕次日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求有關(guān)部門積極推廣PPP模式（政府與社會資本合作模式）。

近一個月以來，國務(wù)院和相關(guān)部委在推廣PPP模式上頻頻發(fā)聲。9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文）提出推廣使用PPP模式后，財政部密集發(fā)文，要求大力推廣PPP模式，將部分政府債務(wù)通過PPP模式轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。

10月29日，負(fù)責(zé)PPP立法起草工作的國家發(fā)改委在召開的“關(guān)于加快法治機關(guān)建設(shè)”新聞發(fā)布會上也表示，將抓緊起草《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（即PPP法）并上報國務(wù)院。

包括中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君在內(nèi)的多位業(yè)內(nèi)專家分析，面臨地方還債高峰和房地產(chǎn)市場頹勢拉低經(jīng)濟增速的雙重壓力，采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方融資和減輕還債壓力的可行選擇。

但《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，PPP立法目前仍面臨兩大關(guān)鍵性難題，出臺時間也沒有明確。雖然財政部在相關(guān)的政策保障方面向前邁出了步伐，但是面臨過往實踐中法律現(xiàn)狀、政府信用、能力建設(shè)、多頭監(jiān)管等現(xiàn)實障礙，PPP項目實施仍然欠缺程序上的可操作性。

權(quán)責(zé)爭論

《財經(jīng)國家周刊》記者從參與PPP立法工作的核心人士處獲悉，受全國人大法工委委托，國家發(fā)改委法規(guī)司已于今年2月正式啟動了PPP法的起草工作。經(jīng)多輪調(diào)研、研討和修改，目前形成了第八稿，但仍然面臨兩大難題：一是和現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突問題；二是相關(guān)部委間的行政權(quán)力劃分問題。

比如PPP項目投資人的選定程序問題，到底是適用招標(biāo)投標(biāo)法還是政府采購法，國家發(fā)改委和財政部意見分歧很大。

“國內(nèi)做PPP項目的基本都是工程公司，對招投標(biāo)法比較熟悉，對政府采購法不熟。政府采購法涉及到動用國家的錢，監(jiān)管特別嚴(yán)，地方政府也不愿意用?！币晃唤咏鼑野l(fā)改委的業(yè)內(nèi)人士透露，國家發(fā)改委和地方政府更愿意采用招標(biāo)投標(biāo)法。

但是財政部更傾向于采用政府采購法，理由是大多數(shù)PPP項目需要中央財政和地方財政補貼，政府向社會力量購買公共服務(wù)，理應(yīng)納入政府采購范圍。《財經(jīng)國家周刊》記者從接近財政部的知情人士處獲悉，目前財政部正研究在政府采購法中新增一種專門針對PPP項目的政府采購方式。

北京資略律師事務(wù)所合伙人律師徐向東接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時認(rèn)為，PPP立法和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在矛盾之處。中國現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過招拍掛牌方式獲取。而政府在授予特許經(jīng)營權(quán)時，無法確保特許經(jīng)營權(quán)人一定能夠獲得項目所需的土地使用權(quán)。

徐向東說，財政部是落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的第一責(zé)任人；但由于歷史沿革，國家發(fā)改委是特許經(jīng)營改革的第一責(zé)任人。并且，交通運輸、水利、市政工程等領(lǐng)域PPP項目的審批，還涉及到行業(yè)主管部委。

“最難的就是責(zé)權(quán)利的劃分問題，即所謂的條塊分割?！鄙鲜鼋咏斦康闹槿耸客嘎叮斦吭驀鴦?wù)院法制辦申請也作為PPP立法的主體之一，但目前尚未見明確說法。10月9日，財政部還專就PPP立法工作召開過研討會。

推廣之艱

在PPP立法千呼萬喚難出臺的背景下，財政部在PPP項目政策保障方面向前邁出了步伐。9月23日，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號文），對PPP項目的風(fēng)險分配、項目的評估論證、合作伙伴的選擇、財政支持、項目的績效評價等PPP立法要點均作了明確規(guī)定。

10月28日，財政部又依據(jù)國發(fā)43號文印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，明確鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，并明確在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過PPP模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

《財經(jīng)國家周刊》記者從地方財政部門獲得的一份文件顯示，財政部同時于10月下旬下發(fā)了《關(guān)于報送適宜開展PPP模式項目的通知》，要求各省財政廳在地方融資平臺存量項目中選出適宜開展PPP的項目，主要為本身具有一定收益或者有收益但現(xiàn)金流無法全面覆蓋項目成本的項目，并從篩選出的項目中再優(yōu)選15?20個項目書面上報至財政部預(yù)算司和金融司。

分析PPP模式的削債能力，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清認(rèn)為，對于用戶完全或部分付費的項目，采用PPP模式是可以減少一些政府債務(wù)的，但“不能期望通過PPP解決地方政府債務(wù)問題”。

北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，地方政府融資平臺存量項目中，未開工的項目和已經(jīng)完工的項目比較容易轉(zhuǎn)成PPP項目，但是量小。在建項目因為責(zé)任難以劃分，轉(zhuǎn)成PPP項目比較難。上海濟邦咨詢董事長張燎也認(rèn)為，在建項目轉(zhuǎn)成PPP項目不容易，因為投資者不容易判斷項目資產(chǎn)價值。

王雍君同時分析，地方債納入預(yù)算管理后，主要的融資渠道應(yīng)該來自于地方債自發(fā)自還，PPP模式可以作為一種輔助的融資方式，具體還有很多的不確定性，不太可能成為融資的主要手段。

上海市協(xié)力律師事務(wù)所高級合伙人周月萍還認(rèn)為，財政部發(fā)布的76號文也有其明顯局限。一是效力等級較低，對PPP項目實施的法律保障作用有限；二是對于關(guān)系PPP項目實施的投資回報方式、政府承諾、有限追索、終止補償?shù)戎卮笫马椌瓷婕埃瑢τ赑PP項目立項審批、部門協(xié)調(diào)等各個流程和具體做法也未作規(guī)定，仍然欠缺程序上的可操作性。

面臨上述瓶頸， PPP模式的推廣還有很長的路要走。