胡萬桂

政府采購又稱公共采購，是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為了滿足社會公共需要，以法定的方式和程序，利用財政性資金以直接向供應(yīng)商付款的方式在國內(nèi)外市場上購買貨物、工程或服務(wù)的行為。

政府采購是公共支出的重要組成部分。在世界各國的政府采購實踐中，政府采購不僅僅是一種單純的政府的采購行為，而且還是一種政府可以利用的宏觀調(diào)控手段。目前我國關(guān)于政府采購的研究多側(cè)重于政府采購經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)，對政府采購的社會目標(biāo)方面涉及不多。經(jīng)濟(jì)有效性是政府采購的首要目標(biāo)，即以最有利的條件采購到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程和服務(wù)，但是由于政府采購具有資金來源的公共性、采購行為的非營利性和政策性等特點，這就要求它必須兼顧一定的社會目標(biāo)，如促進(jìn)社會就業(yè)。同時，政府采購規(guī)模的龐大性也決定了它有助于實現(xiàn)這些社會目標(biāo)。目前我國面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，這迫切需要政府采購發(fā)揮其促進(jìn)社會就業(yè)的宏觀調(diào)控的功能。

一、政府采購促進(jìn)就業(yè)的理論分析

根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)理論，總需求和總供給的平衡是實現(xiàn)充分就業(yè)的條件，而政府采購是國內(nèi)總需求的重要組成部分。在供給過剩，居民消費不足的情況下，政府采購無疑具有重要的推動作用，它能夠擴(kuò)大國內(nèi)市場的有效需求，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的總體平衡，促進(jìn)充分就業(yè)。另外，經(jīng)濟(jì)增長是實現(xiàn)勞動力就業(yè)的根本，在開放經(jīng)濟(jì)條件下，推動國民經(jīng)濟(jì)增長的主要力量是居民消費（C）、政府采購（G）、投資（I）、凈出口（NX），用公式表示為：GDP=C+G+I+NX。政府采購對國民收入的變動存在一個支出的乘數(shù)效應(yīng)，即△Y=△G*（1/1-C），△Y代表由于政府采購支出變動而引起的國民收入變動，△G代表政府采購支出變動，C代表居民邊際消費傾向（即家庭額外收入中用于消費而不是儲蓄的比例）。政府采購支出增加一個單位，國民收入就增加1/1-C個單位，由于0

二、政府采購促進(jìn)就業(yè)的國際經(jīng)驗借鑒

世界上許多國家和地區(qū)在進(jìn)行政府采購的過程中，都一定程度地兼顧了促進(jìn)就業(yè)的

社會目標(biāo)，并且取得了顯著的成效，其中一些成功的經(jīng)驗值得我國借鑒。

（一）美國

1.羅斯福新政時期的“以工代賑”

在凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論的影響下，美國總統(tǒng)羅斯福于1933年——1939年實施了新政。羅斯福把保持國民經(jīng)濟(jì)的正常運行和保證公民就業(yè)作為政府的責(zé)任，為解決就業(yè)問題，新政采用了“以工代賑”的政策，為失業(yè)者提供從事公共事業(yè)的機(jī)會，這是迄今為止美國政府承擔(dān)執(zhí)行的最宏大、最成功的救濟(jì)計劃①。

2.《購買美國產(chǎn)品法》（Buy American Goods Act）

1933年《購買美國產(chǎn)品法》制定的目的之一是為了應(yīng)對當(dāng)時美國高達(dá)25%的失業(yè)率，它的核心內(nèi)容規(guī)定只有以下兩類產(chǎn)品才能納入美國政府采購的對象范圍：一是非加工的物品、原材料、在國內(nèi)開采和生產(chǎn)的產(chǎn)品，二是從原材料開采、生產(chǎn)加工直至最終產(chǎn)品，整個生產(chǎn)鏈的50%以上的部分都在國內(nèi)進(jìn)行?！顿徺I美國產(chǎn)品法》要求政府機(jī)構(gòu)只能購買本國的產(chǎn)品，除非該產(chǎn)品不能從國內(nèi)購買，或者國內(nèi)購買不能滿足公眾利益以及國內(nèi)購買成本過高，才能從國外供應(yīng)商處購買。這些購買國貨的條款限制了國內(nèi)需求的外流，有效地保護(hù)了本國市場，對于刺激國內(nèi)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、促進(jìn)勞動力再就業(yè)發(fā)揮了重要作用。

3.對符合科技產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)產(chǎn)品實行保護(hù)性購買

美國為了推動高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，對符合科技產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)產(chǎn)品實行保護(hù)性購買。以集成電路為例，1962年美國政府購買了了所有此類產(chǎn)品，1963年購買了所有產(chǎn)品的44%，到1968年政府對集成電路的購買量仍占到37%②。美國國防部在20世紀(jì)50年代對航空產(chǎn)品、電子產(chǎn)品的采購合同，促進(jìn)了“硅谷”和波士頓128號高速公路產(chǎn)業(yè)帶的崛起，70年代的機(jī)械、能源采購和80年代的機(jī)器人、超大規(guī)模計算機(jī)的采購又極大地促進(jìn)了高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展?？梢钥闯觯少徥敲绹S多高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的源動力，它不斷推動著新經(jīng)濟(jì)增長點的產(chǎn)生，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會。

4.扶持小企業(yè)以吸收就業(yè)

（1）《小企業(yè)法》（Small Business Act）

美國國會于1953年通過了《小企業(yè)法》，它要求政府應(yīng)當(dāng)盡可能支持、幫助和保護(hù)小企業(yè)的利益，為小企業(yè)進(jìn)入政府采購市場創(chuàng)造條件，確保它們能夠公平地獲得一部分政府采購貨物和服務(wù)的合同。

《小企業(yè)法》對以下小企業(yè)給予了特殊照顧，一類是位于高失業(yè)地區(qū)或低收入地區(qū)的企業(yè)，另一類是由弱勢群體經(jīng)營的企業(yè)。為了使這些小企業(yè)能夠平等參與市場競爭，美國政府增加了對它們的日常辦公用品、設(shè)備、服務(wù)、原料的采購量。2009年年初美國國會討論了一個關(guān)于成立“婦女采購計劃”（Womens Procurement Program）議案，目的是將政府采購總額的5%的合同分給婦女經(jīng)營的企業(yè)③，增加對這些企業(yè)的采購支持力度。

（2）小企業(yè)管理局（Small Business Administration）

美國的小企業(yè)管理局成立于1953年，其目的是保護(hù)小企業(yè)的利益，使其免于激烈市場競爭的排擠，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）歐盟

1.發(fā)展中小企業(yè)以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會

歐盟于2008年6月開始實施歐盟《中小企業(yè)法》（“Small Business Act for Europe”），目標(biāo)是在社會管理和公共服務(wù)的決策過程中貫徹“小企業(yè)優(yōu)先的原則”（the“Think Small first”principle），幫助小企業(yè)克服發(fā)展過程中存在的困難，完善它們經(jīng)營活動的監(jiān)管和法律環(huán)境，挖掘其最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的潛力。其中，為了幫助中小企業(yè)獲得政府采購訂單，《小企業(yè)法》制定了一系列規(guī)則，具體包括：完善中小企業(yè)獲得政府采購信息的渠道，幫助其進(jìn)行網(wǎng)上競標(biāo)，減少過量的財務(wù)資金方面的限制，簡化繁瑣的申請程序。這些規(guī)則確保了中小企業(yè)在政府采購市場中占有一定份額，從而維持或增加了其用工需求。

2.以第三國條款對投標(biāo)產(chǎn)品的原產(chǎn)地做出限制

歐盟《政府采購指令》中的公共事業(yè)指令專門制定了一個第三國條款，針對來自于非歐盟國家，并且也沒有同歐盟成員國進(jìn)行相互間市場準(zhǔn)入安排的國家的產(chǎn)品和服務(wù)。它規(guī)定在一項公共供應(yīng)合同招標(biāo)中，原產(chǎn)于第三國的產(chǎn)品比例超過投標(biāo)產(chǎn)品總價值的50%④，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)可以拒絕該項供應(yīng)商合同的投標(biāo)。第三國條款對投標(biāo)產(chǎn)品原產(chǎn)地的限制，有效地保證了政府采購資金流向在歐盟成員國本土進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，而正是這些企業(yè)吸納了該國大量的勞動力就業(yè)。

（三）日本

日本政府將大量的政府采購資金投入了支柱產(chǎn)業(yè)，不僅帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且還創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會增加的聯(lián)動效應(yīng)。比如在振興汽車工業(yè)時期，日本政府和公共團(tuán)體把大量采購資金投入了本國汽車工業(yè)，不僅增加了汽車制造業(yè)對勞動力要素的需求，而且還增加了鋼鐵、采礦、汽車維修服務(wù)等行業(yè)的勞動力需求，從而吸納了大量的勞動力就業(yè)。在振興電子工業(yè)時期，政府進(jìn)行了辦公自動化建設(shè)和通訊設(shè)備采購，為日本剛剛起步的電子工業(yè)提供了一個不小的市場，幫助日本企業(yè)頂住美國跨國公司電子產(chǎn)品的沖擊，為國內(nèi)電子工業(yè)提供了一個相對穩(wěn)定的市場需求環(huán)境，緩解了企業(yè)裁員的壓力。

三、我國運用政府采購促進(jìn)就業(yè)的政策選擇

借鑒國際經(jīng)驗，應(yīng)從以下幾方面著手，運用政府采購促進(jìn)我國就業(yè)狀況的改善。

（一）增加對基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的采購力度，力爭在公益性事業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會

增加對基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的采購力度，投資新建鐵路、公路、機(jī)場、道路建筑、校舍醫(yī)院、綠化環(huán)保工程等項目，不僅能夠直接創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，而且還能帶動能源、鋼鐵、建材、制造業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸納更多的勞動力就業(yè)，產(chǎn)生就業(yè)擴(kuò)張效應(yīng)。

（二）完善政府采購立法，嚴(yán)格界定國貨標(biāo)準(zhǔn)，堅持國貨優(yōu)先的原則以減少本國內(nèi)有效需求外流

優(yōu)先購買國貨幾乎是所有國家在政府采購實踐中所遵循的原則，我國的《政府采購法》也提出了國貨優(yōu)先原則，但對究竟什么才算是國貨并無明確的法律界定，使得各級地方政府在采購過程中區(qū)分國貨和洋貨時帶有很大隨意性。

我國可以借鑒歐美國家的做法，規(guī)定投標(biāo)企業(yè)的產(chǎn)品總價值中原產(chǎn)于我國本土的產(chǎn)品價值不得低于50%（當(dāng)然這個比例還可定得更高一些），從而完善我國政府采購的國貨標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)國貨優(yōu)先原則的可操作性，保護(hù)本國市場、促進(jìn)國內(nèi)就業(yè)。

（三）實施有利于中小企業(yè)的政府采購政策，扶持其發(fā)展以吸收就業(yè)

具體可以采取以下措施：一是放寬中小企業(yè)進(jìn)入政府采購市場的準(zhǔn)入條件，允許一部份資質(zhì)條件雖然達(dá)不到政府原先規(guī)定的競標(biāo)商硬性指標(biāo)，但經(jīng)營優(yōu)良、信譽(yù)良好的中小企業(yè)進(jìn)入采購市場參與競標(biāo)；二是改革和完善評標(biāo)方法，在評標(biāo)過程中考慮促進(jìn)就業(yè)的因素，對在高失業(yè)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營的企業(yè)給予適當(dāng)加分，或者直接給予高失業(yè)地區(qū)的企業(yè)更多訂單；三是給予評標(biāo)價格上的優(yōu)惠，即對于吸納再就業(yè)人員達(dá)到一定比例的中小企業(yè)，允許它們的競標(biāo)價格在一定幅度內(nèi)高于市場平均價格；四是細(xì)分采購標(biāo)的，為中小企業(yè)預(yù)留一定比例的采購合同；五是在大型項目采購中，優(yōu)先選擇同中小企業(yè)合作密切的大企業(yè)，讓中小企業(yè)能夠分包一部分產(chǎn)品和零部件。

（四）擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍，增強(qiáng)政府采購促進(jìn)就業(yè)的調(diào)控力度

我國的政府采購規(guī)模不大，采購支出占GDP的比重遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)達(dá)國家10%的水平，而且采購范圍有限，致使政府在采購過程中的調(diào)控力度和作用范圍受到很大限制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該逐步擴(kuò)大我國政府采購的規(guī)模和范圍，擴(kuò)充和完善集中采購目錄，擴(kuò)大集中采購的范圍，增強(qiáng)政府采購的調(diào)控力度。

同時，由于政府采購對象主要集中在第二、第三產(chǎn)業(yè)，政府采購支出的增加能夠刺激這兩個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)勞動力從已趨近飽和的第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向增長潛力較大的第二、第三產(chǎn)業(yè)，從而優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。

（五）加強(qiáng)政府采購專業(yè)隊伍的建設(shè)，吸納更多的勞動力從事政府采購事業(yè)

我國目前缺乏一支專業(yè)的政府采購隊伍，而像美國這樣的發(fā)達(dá)國家大都擁有相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)采購人員，我國應(yīng)加強(qiáng)采購隊伍的建設(shè)，實行政府采購從業(yè)人員資格認(rèn)證制度，吸納大量優(yōu)秀人才加入政府采購隊伍。（作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行）

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[4]馬海濤，姜愛華.我國政府采購制度研究.[M]北京：北京大學(xué)出版社，2007

[5]Matthew Potoski（2008），State & Local Government Procurement and the Winter Commission.Public Administration Review.

注解：

①資料來源于http：//zhidao.baidu.com/question/35315103.html

②劉曉路.中國擴(kuò)大內(nèi)需的財政政策[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：189.

③資料來源于http：//www.uswomenschamber.com/html/wfpp.htm

④宋麗穎，王滿倉.政府采購[M].西安：西安交通大學(xué)出版社，2007：243-244.