吳先強(qiáng)

摘要：在未來中國(guó)發(fā)展中尤其是現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，農(nóng)地的征收及轉(zhuǎn)用起著關(guān)鍵性作用，而其中，征地補(bǔ)償是核心。臺(tái)灣地區(qū)的征地補(bǔ)償模式，對(duì)大陸的征地補(bǔ)償改革具有重要的借鑒價(jià)值。本文在介紹我國(guó)臺(tái)灣征地補(bǔ)償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)其征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了詳述，進(jìn)而建議祖國(guó)大陸在做好頂層制度改革的基礎(chǔ)上，合理確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容，按照公益性用地和經(jīng)營(yíng)用地兩條路徑來進(jìn)行征地補(bǔ)償改革，創(chuàng)新征地補(bǔ)償模式，讓農(nóng)民分享更多的土地增值收益。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)；征地補(bǔ)償；土地增值

一、臺(tái)灣地區(qū)征地補(bǔ)償基本經(jīng)驗(yàn)

（一）區(qū)分一般征收和政策性征收

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收，分為一般征收和政策性征收兩種。一般征收又稱為公用征收，是出于公共利益的目的而進(jìn)行的征收。政策性征收即指政府為了實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、或者為了達(dá)到改善土地產(chǎn)權(quán)分配及土地合理利用之目的而進(jìn)行的“征收”。一般所稱的土地征收，都應(yīng)是只“公用征收”。在臺(tái)灣都市更新計(jì)劃中目前較為關(guān)注的是區(qū)段征收，也是對(duì)于大陸有較好借鑒意義的一種方式。區(qū)段征收實(shí)際上是為達(dá)到改善土地資源配置之目的而實(shí)施的“作為用地開發(fā)手段的土地征收”。其一般適用于為了實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策或新設(shè)都市地域之目的，且必須為全區(qū)土地之征收。在此需要特別提出的是，在區(qū)段征收補(bǔ)償時(shí)，用地者需要先和被征地者進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商，這是征地必要程序，也就是臺(tái)灣地區(qū)所稱的“協(xié)議價(jià)格”，只有協(xié)議不成時(shí)，才采取強(qiáng)制征收，并按地價(jià)委員會(huì)所評(píng)估的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)然，區(qū)段征收雖然有很多益處，但是弊端也逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)區(qū)段征收涉嫌違背臺(tái)灣法律，原土地所有權(quán)者所得抵價(jià)地面積比例低于法律規(guī)定，開發(fā)商借用區(qū)段征收大肆圈地引發(fā)社會(huì)矛盾，桃園機(jī)場(chǎng)第三跑道征收案、大浦征地抗議案就是典型。

（二）公平合理的補(bǔ)償范圍

臺(tái)灣地區(qū)的司法實(shí)務(wù)簡(jiǎn)介及實(shí)踐都表明，在臺(tái)灣地區(qū)征地補(bǔ)償實(shí)際上是根據(jù)相當(dāng)補(bǔ)償原則而實(shí)施，可分為征地范圍內(nèi)補(bǔ)償和征地范圍外補(bǔ)償。

就征地范圍內(nèi)補(bǔ)償而言，主要有：

（1）地價(jià)補(bǔ)償

《土地征收條例》部分條文修正案規(guī)定：土地征收由“公告現(xiàn)值”加成補(bǔ)償修改為以“市價(jià)”補(bǔ)償。被征收的土地補(bǔ)償是以征收當(dāng)期的市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，公共設(shè)施保留地以鄰近非公共設(shè)施保留地的市場(chǎng)均價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，價(jià)格由地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定。

（2）土地改良物補(bǔ)償

土地改良物主要是指建筑改良物和農(nóng)作改良物。對(duì)于建筑改良物，以其重建成本作為補(bǔ)償；對(duì)于農(nóng)作改良物，根據(jù)其距離成熟期限的長(zhǎng)短分類補(bǔ)償，凡離成熟期一年以內(nèi)者，按成熟農(nóng)作物評(píng)估，超過一年者，依據(jù)成本并參酌現(xiàn)值估定。對(duì)于那些對(duì)土地的合法改良，及土地改良費(fèi)，只要是被認(rèn)定為合法的，都應(yīng)給予補(bǔ)償。

（3）改良物遷移費(fèi)補(bǔ)償

改良物遷移補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際上包含兩個(gè)層面。其一，一般意義的遷移補(bǔ)償費(fèi)。征收土地時(shí)改良物與土地實(shí)行一并征收，對(duì)于改良物所有權(quán)人自愿要求遷移的，允許其遷移，并給予相當(dāng)遷移費(fèi)。其二，原則上，只限于被征地改良物，但由于部分征收致使改良物不得不全部遷移時(shí)，改良物所有權(quán)人可以請(qǐng)求給予全部的遷移費(fèi)。

臺(tái)灣征地補(bǔ)償?shù)牧硪淮髢?nèi)容是征地范圍外補(bǔ)償：

（1）連接地補(bǔ)償

臺(tái)外地區(qū)對(duì)于外部的不經(jīng)濟(jì)給予了充分考慮和合理補(bǔ)償。主要體現(xiàn)在補(bǔ)償條件及限度兩方面，就補(bǔ)償條件而言，由于征地而影響了連接土地，導(dǎo)致其效用或價(jià)值降低甚至不能使用時(shí)，連接土地所有權(quán)人有權(quán)要求需用地人給予相當(dāng)補(bǔ)償。另一方面，并不是只要連接地價(jià)值或效用受到影響就能補(bǔ)償。實(shí)際上，當(dāng)連接地一方面價(jià)值受損，另一方面價(jià)值有增加，如若損益相抵，地價(jià)未變，則不需要補(bǔ)償，因此，連接地最終能否受到補(bǔ)償，要看其價(jià)值或效用的總量變化。

（2）殘余地補(bǔ)償

臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于殘留地的補(bǔ)償，主要是以“擴(kuò)張征收請(qǐng)求權(quán)”的形式存在，只要?dú)堄嗟卮_實(shí)是由于征地所致，并且其利用因?yàn)檎鞯厥艿搅藫p害，主要表現(xiàn)在殘余地面積過小規(guī)模效應(yīng)消失，或者形勢(shì)不整無法利用，被征地者就有權(quán)在規(guī)定的期限內(nèi)請(qǐng)求一并征收，獲得現(xiàn)金補(bǔ)償。

（3）合法營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償及其他根據(jù)公平合理原則由征地引起且證據(jù)確鑿的損失補(bǔ)償。對(duì)于建筑改良物原來是用來合法營(yíng)業(yè)的，由于征地而導(dǎo)致營(yíng)業(yè)損失，應(yīng)該給予補(bǔ)償。對(duì)于其他由于征地而導(dǎo)致的損失，依據(jù)公平合理的原則證據(jù)確鑿的，也應(yīng)該得到合理補(bǔ)償。

（三）科學(xué)的補(bǔ)償方式

在臺(tái)灣地區(qū)，其補(bǔ)償?shù)姆绞胶桶仓媚Ｊ揭袁F(xiàn)金和抵價(jià)地補(bǔ)償為主，配以土地債券和農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)，并對(duì)補(bǔ)償金的發(fā)放時(shí)間及主體對(duì)象都有明文規(guī)定及要求。

其一，臺(tái)灣地區(qū)在補(bǔ)償方式上，對(duì)于一般征收，以一次性現(xiàn)金補(bǔ)償為主；如果是區(qū)段征收，則被征地者可以自由選擇現(xiàn)金補(bǔ)償或者抵價(jià)地補(bǔ)償。再者，還采取規(guī)劃農(nóng)業(yè)區(qū)的方式來保障農(nóng)民繼續(xù)耕作的權(quán)利。

其二，在補(bǔ)償金的發(fā)放上，規(guī)定補(bǔ)償金的發(fā)放時(shí)間一般以15天為準(zhǔn)，且通常以現(xiàn)金全部支付，由主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)。采取多種補(bǔ)償方式，如抵價(jià)地，可以讓被征地者與政府“合作開發(fā)”，分享到土地的增值、更為完善的公共設(shè)施及更高的生活品質(zhì)等多重利益；政府則可以獲得土地，用于公共設(shè)施、國(guó)宅及其他，并節(jié)省了巨大的建設(shè)費(fèi)用，緩解財(cái)政壓力，促進(jìn)都市發(fā)展。

以現(xiàn)金全部支付的方式，能夠有效防止政府機(jī)關(guān)對(duì)被征地者的補(bǔ)償款的克扣或挪威他用。由主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)，一方面能夠監(jiān)督用地者，另一方面，也能夠很好的厘清權(quán)利終止的時(shí)間界限，保護(hù)原土地所有權(quán)人的權(quán)益。但是，實(shí)際上這些方式也隱含著諸如財(cái)政虧空風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾加劇等多種風(fēng)險(xiǎn)和問題。

二、臺(tái)灣征地補(bǔ)償對(duì)大陸的借鑒意義

（一）完善制度設(shè)計(jì)

其一，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題，農(nóng)民沒有土地處分權(quán)，甚至在補(bǔ)償方面“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”也未得到體現(xiàn)，因此要建立一種“準(zhǔn)所有權(quán)”制度，一方面要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極推動(dòng)土地要素資本產(chǎn)權(quán)制度的改革，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，合理利用城鄉(xiāng)增減掛鉤機(jī)制，賦予農(nóng)民在征地談判時(shí)更多的發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)，使得農(nóng)民及集體有更多的機(jī)會(huì)和方式參與分配土地增值的收益。另一方面，實(shí)行“永包制”，給農(nóng)民無限期的土地承包經(jīng)營(yíng)年限，這樣有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、耕地的保護(hù)及農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以的實(shí)現(xiàn)。

其二，合理界定公共利益。首先，法律必須縮小并明確公益性用地范圍，對(duì)于公益性用地，可以采用征用的方式；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，必須采取征收的方式?？梢越梃b臺(tái)灣地區(qū)的做法，對(duì)于公共利益的界定，采用列舉加上保留條款方式來界定。當(dāng)然，可以加以一定的保留條款，如學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)，“其他依法得征收土地之事業(yè)”，使得公共利益具有一定的彈性空間。其次，對(duì)于作為“經(jīng)濟(jì)人”尤其是依賴土地財(cái)政的地方政府，應(yīng)該明確規(guī)定土地征收的公益性和必要性審查事項(xiàng)，用地單位要提供用地項(xiàng)目公益性及必要性的詳細(xì)說明，防止地方政府借用公益性的名義盲目征地，杜絕保留條款被惡意濫用。

（二）確定補(bǔ)償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)

首先，完善補(bǔ)償內(nèi)容。我國(guó)大陸只對(duì)那些與被征客體有直接相關(guān)性的損失給予補(bǔ)償，且僅限于經(jīng)濟(jì)方面，而對(duì)于那些間接損失及其他相關(guān)損失如精神損失，都不在補(bǔ)償范圍內(nèi)。參考臺(tái)灣補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及管理體制的實(shí)際，征地補(bǔ)償應(yīng)該包括以下內(nèi)容：⑴土地補(bǔ)償費(fèi)。⑵安置補(bǔ)助費(fèi)。⑶青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)。⑷外部不經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償。⑸間接損失補(bǔ)償。⑹發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。

其次，確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，借鑒臺(tái)灣區(qū)區(qū)分公用征收和私用征收的做法，并考慮到兩岸土地產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)管理體制的差異性，按照經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地兩條路徑進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于征用公益性用地，公益性用地可以采用征用的方式，但應(yīng)該大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)帶來的增值?？梢越梃b臺(tái)灣按照市價(jià)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，以完全市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償為改革方向，但是考慮到各地方情況不一，因此在實(shí)現(xiàn)路徑上，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)行補(bǔ)償。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，征收應(yīng)當(dāng)是其唯一合法的方式和途徑。政府應(yīng)當(dāng)逐步退出對(duì)經(jīng)營(yíng)性征地項(xiàng)目的推動(dòng)，在嚴(yán)格限定公共利益的前提下，逐步縮小公益性用地范圍，通過市場(chǎng)機(jī)制解決非公益性用地。學(xué)習(xí)臺(tái)灣區(qū)段征收的模式，讓用地者自己和農(nóng)民談判，以市場(chǎng)化的“協(xié)議征購”價(jià)格獲取土地，讓農(nóng)民分享土地增值收益。最后，合理的分配比例。

當(dāng)前對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)难芯浚技性谡c被征地者收益分配方面，卻忽視了土地補(bǔ)償金內(nèi)部分配的問題。在集體和農(nóng)民個(gè)人分配上，應(yīng)該合理確定比例，集體組織只應(yīng)該占有小部分的征地補(bǔ)償費(fèi)，而失地農(nóng)民作為土地的承包經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)該享有絕大部分。補(bǔ)償金額的一部分，應(yīng)該專用于農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)村集體土地因征收而減少。對(duì)于補(bǔ)償金額的發(fā)放，屬于村集體組織的，應(yīng)該直接發(fā)給集體賬戶，屬于農(nóng)民個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)由土地管理部門在規(guī)定的期限內(nèi)，一次性劃入被征地農(nóng)民按戶設(shè)立的銀行賬戶，并通知被征地者，以免補(bǔ)償款不到位或截留。

（三）創(chuàng)新補(bǔ)償模式

第一，留用地補(bǔ)償模式。當(dāng)前很多地區(qū)在貨幣補(bǔ)償為主導(dǎo)的補(bǔ)償模式下，已經(jīng)出現(xiàn)了土地?fù)Q社保等創(chuàng)新性補(bǔ)償模式，但是卻還是沒有擺脫政府主導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)較低、不可持續(xù)的傳統(tǒng)模式，失地農(nóng)民未來利益缺乏保障，因此，可以參照臺(tái)灣地區(qū)在區(qū)段征收和市地重劃中抵價(jià)地補(bǔ)償?shù)淖龇?，采用留用地補(bǔ)償模式作為征地補(bǔ)償模式的新路徑。留用地補(bǔ)償模式最大的優(yōu)點(diǎn)是使失地農(nóng)民可以分享城市化的成果以及土地增值的收益，可以讓它成為征地貨幣補(bǔ)償模式的重要補(bǔ)充。

第二，規(guī)劃農(nóng)業(yè)區(qū)?？梢越梃b臺(tái)灣地區(qū)規(guī)劃專用農(nóng)業(yè)區(qū)的做法，對(duì)那些失去土地但愿意或者只能從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的農(nóng)民在提供基本社會(huì)保障的同時(shí)，可以通過受聘于合作社或者村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)繼續(xù)獲得土地使用權(quán)，保障原土地所有權(quán)人繼續(xù)耕作的權(quán)益。

第三，土地債券。考慮到當(dāng)前地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政現(xiàn)狀，因此可以在貨幣及其他補(bǔ)償為主導(dǎo)的補(bǔ)償模式下，搭配發(fā)放一些土地債券，緩解財(cái)政壓力，同時(shí)也能讓土地不動(dòng)產(chǎn)債券化，讓失地者分享土地預(yù)期收益，使其成為征地補(bǔ)償?shù)囊环N補(bǔ)充模式。但是需要注意的是，土地債券應(yīng)該采取自愿的方式，絕不能強(qiáng)行發(fā)放，要充分尊重被征地者的權(quán)益。

三、結(jié)論

在未來中國(guó)發(fā)展中尤其是現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，農(nóng)地的征收及專用起著關(guān)鍵性作用，而其中，征地補(bǔ)償是核心。臺(tái)灣征地問題，大致也經(jīng)歷了大陸類似的階段，就其目前最為推廣的區(qū)段征收，也不乏各種問題及矛盾，比如財(cái)政空洞，社會(huì)矛盾加劇等。因此，我們?cè)趯W(xué)習(xí)臺(tái)灣征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能一味的“拿來主義”，要用辯證的態(tài)度和方法，使其經(jīng)驗(yàn)本土化，符合我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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