“國務(wù)院決不發(fā)空頭文件，所有政策措施必須不折不扣落實到位?！痹?月30日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，總理李克強(qiáng)態(tài)度堅決地強(qiáng)調(diào)政策落實的重要性。在黨政體系中，李克強(qiáng)所說的“文件”主要指“紅頭文件”。按中國人民大學(xué)教授毛壽龍的定義，“紅頭文件”指的是“我國除了法律、法規(guī)、規(guī)章以及法律性的文件以外的規(guī)范性文件。”從形式上看，紅頭文件具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾。作為當(dāng)下治國理政的主要手段，一份“紅頭文件”的起草、傳達(dá)、落實過程，更是理解中國政治的絕好切口。

“一級一級發(fā)通知”

通常而言，發(fā)布一份紅頭文件的決定權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)手里。紅頭文件的起草過程通常都要一周時間。起草時，負(fù)責(zé)科室既要嚴(yán)格貫徹上級意圖，又要把本單位領(lǐng)導(dǎo)的思路寫進(jìn)去。其中遣詞造句又要特別講究，比如對下級機(jī)構(gòu)完成任務(wù)的方法、手段、時間都要做出明確規(guī)定，起草人員都要與主管領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)溝通修改。

按照慣例，當(dāng)上級出臺一份紅頭文件時，下級必須做出必要回應(yīng)。“怎么樣體現(xiàn)呢？第一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，第二就是再出個文件來貫徹落實?！?012年12月中共中央頒布“八項規(guī)定”，其中提到“中央政治局全體同志要精簡文件簡報，切實改進(jìn)文風(fēng)，沒有實質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報一律不發(fā)?！薄盎鶎尤绾晤I(lǐng)會中央意圖？還得一級一級下發(fā)通知?！鄙鲜錾綎|街道干部說。

文件落實取決于領(lǐng)導(dǎo)意志

中國的紅頭文件本身存在等級，上至中共中央、國務(wù)院，往下則有省級黨委、政府，最下端鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也有權(quán)發(fā)文。即便存在嚴(yán)密的等級關(guān)系，但并不意味著上級精神總能得到有效貫徹?！坝袝r上面要求做的事情，下面未必會認(rèn)真。通常情況下，地方和基層會根據(jù)自身的利益偏好，選擇性地執(zhí)行中央政策。”清華大學(xué)政治學(xué)系教授景躍進(jìn)在一篇文章中認(rèn)為：所謂“上有政策，下有對策”，在不少情況下，發(fā)個文件應(yīng)付便是對策的一種。

紅頭文件的落實效果，更主要在于領(lǐng)導(dǎo)的意志。通常情況下，一個機(jī)構(gòu)的辦公室在收到上級紅頭文件時，會在文件正面附加一張紙，按照職務(wù)排名將該單位的主要領(lǐng)導(dǎo)排列其上，再由該單位主要領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)分別批示。

上至中央領(lǐng)導(dǎo)下至基層街道干部，閱讀和批示紅頭文件不僅是一項日常重要工作，更是一個干部的“政治權(quán)利”。一位地方的區(qū)人社局副局長透露：“我們這里副處以上的領(lǐng)導(dǎo)才能看到。區(qū)委書記、區(qū)長批示過的文件，我們肯定重視。”這位副局長說，“有些文件沒有領(lǐng)導(dǎo)批示，一是因為跟我們部門沒關(guān)系，二是說明文件內(nèi)容不重要?！?/p>

紅頭文件有特定的運行邏輯，執(zhí)行過程中效力會發(fā)生變化。清華大學(xué)政治學(xué)系主任張小勁告訴記者：“所以才出現(xiàn)一種俗語，叫做‘章子不如條子，條子不如面子，面子不如位子，誰官大誰說了算?！?/p>

紅頭文件就是依據(jù)

清華大學(xué)教授張小勁一直覺得文件是觀察和理解中國政治的一個好角度。

對于發(fā)放紅頭文件的必要性，絕大部分接受采訪的黨政干部認(rèn)為，紅頭文件就是依據(jù)，下面辦事有依據(jù)，上面檢查也有依據(jù)?！坝眉t頭文件的好處是正式，”原國家統(tǒng)計局副局長賀鏗告訴記者，“你不可以說沒有聽清楚，或者沒有懂領(lǐng)導(dǎo)什么意思?！?/p>

“一是規(guī)范，二是有操作性?！鄙鲜鍪》ㄖ妻k工作人員說。更重要的是，財政歸于地方政府管轄的職能機(jī)構(gòu)，紅頭文件是他們要資金、要政策的重要憑證?！俺隽藛栴}也好查，什么責(zé)任一目了然?！币晃换鶎痈刹扛锌溃拔覀兏旅娑冀薗Q群，有什么事一個QQ對方就知道了，但是他們還是要紅頭文件，沒有紅頭，不靈?！闭浴赌戏街苣?/p>