沈其文

摘要 基于對湖北低山丘陵改造現(xiàn)狀的調(diào)研，指出其存在規(guī)劃設(shè)計不夠科學、工程管理不夠規(guī)范、成果管護不夠完善等主要問題，提出加大宣傳，加強配合，積極推進；結(jié)合實際，考慮長遠，編制規(guī)劃；整合資金，加強管理，有效投入；創(chuàng)新思路，完善機制，搞好管護等主要發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞 湖北；低山丘陵改造；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）03-00939-01

Abstract Through investigation of Hubei hilly transformation situation， the main existing problems were pointed out， such as the planning and design is not scientific， engineering management is not standardized， achievement management is not perfect and so on. Several development strategies were proposed， including increase publicity， strengthen cooperation， and actively promote； combined with the reality， long considered the preparation， planning； integration of funds， strengthen management， innovative ideas， effective input； perfect the mechanism， improve management.

Key words Hubei； Hilly transformation； Present situation； Problems； Countermeasures

湖北處于中國地勢第二級階梯向第三級階梯過渡地帶，山地、丘陵和崗地各占湖北省總面積的56%和24%，人均耕地僅0.076 hm2，中低產(chǎn)田占70%。人多地少、耕地質(zhì)量不高，既給保障國家糧食安全帶來壓力，也制約著湖北經(jīng)濟社會的發(fā)展[1]。加快低山丘陵改造對于緩解人地矛盾，改善土地的基礎(chǔ)條件，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，保障糧食安全，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐具有極其重要的現(xiàn)實意義。

1 基本現(xiàn)狀

為了加大補充耕地的力度，2009年3月湖北省人民政府組織編制了《湖北省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。據(jù)統(tǒng)計，2010～2011年湖北省在建土地整治和低丘崗改造項目313個，建設(shè)總規(guī)模41.34萬hm2，預算總投資113億元以上。目前湖北已建成的項目區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到配套完善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高。

1.1 以爭國家項目為支撐，促進低丘崗地改造 近幾年，湖北省各級政府部門搶抓機遇，用足用活中央強農(nóng)惠農(nóng)政策，按照“謀劃一批、儲備一批、爭取一批、實施一批”的思路，千方百計爭取項目，特別是積極爭取部、省土地整治和增減掛鉤試點項目，努力補充耕地數(shù)量和質(zhì)量。咸寧市共爭取高產(chǎn)農(nóng)田、低丘崗地改造等土地整理項目120多個，可增加耕地面積1.33萬hm2。松滋市自2002年已成功申報國家級、省級土地整治項目17個，凈增耕地0.13萬hm2；英山縣已批準立項的土地整理項目有6個，新增耕地面積0.09萬hm2。

1.2 以加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 低山丘陵地區(qū)在土地改造中，一是對零碎、不規(guī)則的田塊進行整治歸并；二是對地塊落差大的進行梯級整理；三是對農(nóng)田水利設(shè)施進行修復與新建；四是對耕作層板結(jié)、肥力差的田塊進行改造。通過土地復墾整理，明顯改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，達到“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排、土肥沃、產(chǎn)出高、機械化耕作”的高標準農(nóng)田效果。

1.3 以健全制度、規(guī)范管理為手段，保證項目建設(shè)質(zhì)量 在低丘崗地改造項目中加強標準化建設(shè)，在堅持項目法人制、招投標制、監(jiān)理制、公告制、合同制等5項基本制度的基礎(chǔ)上，制定和完善了一系列規(guī)范和標準[2]。在工程施工過程中，要求按施工工序施工，監(jiān)理單位全程監(jiān)理，業(yè)主現(xiàn)場監(jiān)督，財政、審計、監(jiān)管部門定期檢查等。

2 存在的主要問題

2.1 規(guī)劃設(shè)計不夠科學 低山丘陵地形地貌復雜、布局零散、地塊小而高低錯落，與平原地帶不同，在土地改造過程中，有的項目規(guī)劃設(shè)計不科學、變更調(diào)整較大。一是有的項目沒有統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，設(shè)計成果與地形地貌等實際情況嚴重不符，工程變更量大。二是有的地方對低山丘陵土地資源利用只是一個短期的計劃，尚缺少一個近期、中期和長期的綜合利用規(guī)劃。

2.2 工程管理不夠規(guī)范 在當前在建的低丘崗地改造項目中，工程管理上存在問題、不規(guī)范。一是項目招標管理不規(guī)范。在招標過程中，存在評標不規(guī)范、資格審查不嚴、招標代理機構(gòu)無招標代理資質(zhì)等問題。二是項目工程變更不規(guī)范。有的工程變更量大，并且無變更批復就自行實施。三是項目資金管理不規(guī)范。有的項目存在挪用、擠占資金、票據(jù)使用不規(guī)范、超合同付款等問題。

2.3 成果管護不夠完善 目前，農(nóng)村社會化服務體系尚不健全，一些土地改造項目完成后，管護責任、管護主體、管護機制無法落實，產(chǎn)權(quán)沒有及時明晰，而且建后管護經(jīng)費不足，缺乏專業(yè)維修管理技術(shù)人員。雖然一些項目區(qū)推行了誰建設(shè)誰受益誰管護等措施，但許多都得不到有效落實，形同虛設(shè)?！爸亟ㄔO(shè)、輕管理”，“有人建、無人管”，邊建邊毀、重復建設(shè)的問題較為突出。

3 加快低丘崗改造的對策或建議

3.1 加大宣傳，加強配合，積極推進低丘崗改造工作 發(fā)揮媒體的宣傳作用，將土地改造的優(yōu)惠政策充分地交給群眾，對各地的典型做法與有益經(jīng)驗及時予以推廣介紹，讓廣大群眾真正明白低丘崗改造的重要意義；積極吸引農(nóng)民參與項目建設(shè)，進行質(zhì)量監(jiān)督和負責建后管護，使農(nóng)民對項目產(chǎn)生感情；形成全體人員關(guān)心和支持土地改造的良好氛圍，改變過去那種“急在上面，忙在中間，閑在基層”的狀況，讓項目區(qū)所有干部職工都能自覺地參與到項目建設(shè)工作中來，成為項目實施的主體。低丘崗地改造作為系統(tǒng)性工程，實施過程中會涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門。特別是一些大型重點工程，投資大、戰(zhàn)線長、配套工程多，不是某個部門能夠單獨完成的。各部門要按照“性質(zhì)不變、渠道不亂、各負其責、各記其功”的原則，以低丘崗地改造項目為平臺，將其項目資金打捆使用，實現(xiàn)各種資源要素的整合，形成助推土地改造的強大合力。

3.2 結(jié)合實際，考慮長遠，科學編制低丘崗地改造規(guī)劃 在編制低丘崗地改造的規(guī)劃時，要依據(jù)各低丘崗的區(qū)位、面積、權(quán)屬、海拔高度、坡度、離道路的距離、利用現(xiàn)狀等條件對其進行綜合評價；要依據(jù)各地“十二五”規(guī)劃及中長期經(jīng)濟社會發(fā)展目標測算近、中長期各類用地需求面積；要依據(jù)調(diào)查得到的各地可供開發(fā)利用低丘崗地面積和詳細圖，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、村莊布局等規(guī)劃，根據(jù)“保護、開發(fā)、利用”原則，提出低丘崗地利用的功能分區(qū)布局方案，制定低丘崗地產(chǎn)業(yè)發(fā)展適宜性及開發(fā)建設(shè)利用方向性，做好各區(qū)塊低丘崗地綜合利用的詳細規(guī)劃。同時還要加強規(guī)劃隊伍建設(shè)，不斷提高規(guī)劃業(yè)務水平。

3.3 整合資金，加強管理，確保低丘崗改造資金的有效投入 加強低丘崗地改造，關(guān)健是要解決投入問題。一是要實行政府主導，多元投入，加強整合，逐步建立合理、穩(wěn)定、有效的資金投入機制，為低丘崗改造提供穩(wěn)定的資金保障。研究出臺整合資金的指導性辦法和詳細規(guī)劃，研究制定鼓勵社會資本參與土地改造的相關(guān)政策，充分發(fā)揮金融資本投入土地改造的撬動作用和農(nóng)民群眾在土地改造工作中的主體作用。二是要嚴格按照低丘崗改造項目資金管理辦法和財務紀律要求，規(guī)范資金的使用管理。對于不規(guī)范的地方，要采取有力措施，限期整改。

3.4 創(chuàng)新思路，完善機制，搞好項目工程的建后管護 創(chuàng)新和完善項目長效管護機制，明確工程產(chǎn)權(quán)、工程管護主體、工程管護內(nèi)容、標準和要求，實現(xiàn)項目工程管護工作的制度化、規(guī)范化。本著“誰受益、誰使用、誰管理”的原則，將管理費用納入工程運行成本，由受益人分擔。在落實專門管護力量的同時，要注意發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性，工程管理要從頭抓起[3]。

參考文獻

[1] 田承忠.大力開展土地整治 促進農(nóng)村經(jīng)濟社會科學發(fā)展[EB/OL].http：//pre.hubei.gov.cn/zwgk/zfld/szzc/sld05/sld05_zyhd/201105/t20110506_137804.shtml.

[2] 創(chuàng)新機制保投入科學管理興水利——岐山縣2010年中央財政小型農(nóng)田水利重點縣項目建設(shè)紀實[J].西部財會，2011（6）：84.

[3] 田承忠.土地整治促科學發(fā)展[J].中國地產(chǎn)市場，2011（6）：12.