馬俊 吳天生 暴龍

摘 要：當(dāng)前，中國(guó)正處于加快現(xiàn)代化進(jìn)程的、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要時(shí)期，如何提升公共服務(wù)能力以應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種新問題，制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，選擇合理的施政管理模式已經(jīng)成為擺在各級(jí)政府面前的首要問題。本文從宏觀上對(duì)我國(guó)公共服務(wù)能力構(gòu)建進(jìn)行深度挖掘，分析當(dāng)前政府公共服務(wù)能力建設(shè)的主要內(nèi)容，以求能為當(dāng)代中國(guó)政府公共服務(wù)能力建設(shè)提供有益的思想資源，進(jìn)而促進(jìn)中國(guó)公共行政改革與發(fā)展的良性運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府能力建設(shè)；服務(wù)型政府

自2002年中共十六大以來，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)型政府改革已成為政府、社會(huì)和學(xué)界的共識(shí)，通過政府和理論界的推動(dòng)，公共服務(wù)的理念迅速普及，相關(guān)研究蓬勃發(fā)展。然而總體來說還很不成熟，存在有明顯的不足，故此本文擬通過從公共行政管理與社會(huì)公眾之間、個(gè)人與公共行政之間、行政管理公共性的衍生過程等角度深入研究政府公共服務(wù)能力建設(shè)，凸顯政府公共服能力的價(jià)值，明確公共服務(wù)能力建設(shè)目標(biāo)，探索當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)能力建設(shè)的現(xiàn)狀、困境及建設(shè)路徑。

一、政府公共服務(wù)能力的內(nèi)涵

德國(guó)行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫于1938年首先提出“服務(wù)行政”這一概念，20世紀(jì)90年代臺(tái)灣學(xué)者陳新民在其著作《公法學(xué)札記》中首次將這一概念引入大陸。然而關(guān)于政府公共服務(wù)能力的界定一直存在理論上的分歧。一種是延續(xù)西方傳統(tǒng)理論，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度出發(fā)將“公共服務(wù)”和“公共物品”看作是可以等同和相互替換的概念，即政府公共服務(wù)能力就是指政府提供公共產(chǎn)品的能力，如譚興提出“政府公共服務(wù)能力，可以說是指政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能及其有效性?！迸硐騽?、張世杰提出“公共服務(wù)能力是指以政府為主的社會(huì)公共組織為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求的本領(lǐng)和力量。”段德玉提出“公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為生產(chǎn)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品以滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求而具備的技能、技術(shù)和技巧。”；另一種是從政治學(xué)、行政學(xué)角度出發(fā)進(jìn)行界定，如謝來位認(rèn)為，“公共服務(wù)能力是指以政府為主體的公共組織在滿足公眾的公共需求中的本領(lǐng)，核心是公共服務(wù)的有效性。”，王琳、漆國(guó)生認(rèn)為：“政府公共服務(wù)能力是政府實(shí)現(xiàn)政府職能的條件和途徑，是政府在履行公共服務(wù)職能時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代公共行政方法和技能，利用公共資源，為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)，以滿足公共服務(wù)需要所具備的能量和力量?！?/p>

基于對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究和考量，筆者認(rèn)為“公共服務(wù)”和“公共產(chǎn)品”雖然在外延上有一定交叉，但他們卻是不同的兩個(gè)概念?！肮伯a(chǎn)品”是“私人產(chǎn)品”的對(duì)稱，是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，而“公共服務(wù)”是政治學(xué)、行政學(xué)術(shù)語，它本質(zhì)上是以公共利益為目的取之于民、用之于民的活動(dòng)。雖然政府公共服務(wù)主要是以公共產(chǎn)品的形態(tài)向社會(huì)輸出，但不能代表公共產(chǎn)品供給是政府公共服務(wù)的全部問題，論及政府公共服務(wù)能力建設(shè)時(shí)簡(jiǎn)單的以政府公共產(chǎn)品供給能力建設(shè)來替代是不全面的。

李軍鵬在《公共服務(wù)型政府》中論述到，政府的公共服務(wù)職能應(yīng)該深入社會(huì)產(chǎn)品生產(chǎn)與國(guó)民收入再分配領(lǐng)域，并形成完善的社會(huì)福利體系和全面的社會(huì)保障制度。

二、政府公共服務(wù)能力建設(shè)的內(nèi)容

（一）政府公共服務(wù)財(cái)政支撐能力建設(shè)

政府公共服務(wù)財(cái)政支撐能力是指政府為保障公共服務(wù)體系的建設(shè)、維護(hù)而對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置的能力，它是政府公共財(cái)政在公共服務(wù)領(lǐng)域資源配置能力的一種促進(jìn)、協(xié)調(diào)和組織。政府公共服務(wù)財(cái)政支撐能力建設(shè)是政府公共服務(wù)能力建設(shè)的重要基礎(chǔ)，包括公共服務(wù)財(cái)政汲取能力建設(shè)和公共服務(wù)財(cái)政管理能力建設(shè)。

政府公共服務(wù)財(cái)政汲取能力建設(shè)水平取決于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平又受到政府公共服務(wù)財(cái)政管理能力建設(shè)水平的制約，故此政府公共服務(wù)財(cái)政支撐能力建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是相互影響、相互作用的辯證關(guān)系。加強(qiáng)政府公共服務(wù)財(cái)政支撐能力建設(shè)的核心在于正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府從生產(chǎn)投資型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，著力創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制者、審批者成為服務(wù)者，政府通過良好的制度供給、公共政策供給，加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的充分供給，為市場(chǎng)提供有效的服務(wù)，通過這些服務(wù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的動(dòng)力，進(jìn)而形成政府促進(jìn)市場(chǎng)繁榮，市場(chǎng)穩(wěn)定拓寬政府財(cái)源的良性循環(huán)。

（二）政府公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)平衡能力建設(shè)

政府公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)平衡能力是指政府在提供公共服務(wù)，應(yīng)對(duì)多元公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)時(shí)的評(píng)判、取舍能力[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公民意識(shí)覺醒，社會(huì)公眾在提高公共服務(wù)的質(zhì)量需求的同時(shí)，不同社會(huì)群體的公共服務(wù)需求的差異性也逐漸增大，公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)呈多元化的發(fā)展趨勢(shì)，且存在不同利益訴求相互沖突的情況。如何兼顧效率、公平，合理的在這些相互沖突的基本價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行取舍和平衡，從根本上決定著公共服務(wù)的實(shí)際效果。

政府公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)平衡能力建設(shè)的核心在于確立公民本位的行政理念。從單純的追求政府效率轉(zhuǎn)向注重公眾社會(huì)需要，合理配置政府間公共服務(wù)事權(quán)、財(cái)權(quán)，以公民的需求為中心，加強(qiáng)民主參與，針對(duì)公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)的呈多元化的發(fā)展趨勢(shì)，形成以政府為主導(dǎo)的多元化公共服務(wù)供給主體，圍繞公共服務(wù)體系建設(shè)真正轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、制度化，提升公眾滿意度。

（三）政府公共產(chǎn)品供應(yīng)能力建設(shè)

政府公共產(chǎn)品供應(yīng)能力是指各個(gè)公共部門和社會(huì)組織為滿足社會(huì)的公共需求，向公民個(gè)人和組織提供所需公共產(chǎn)品的本領(lǐng)，具體表現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品在數(shù)量、質(zhì)量、性能以及時(shí)效上是否符合社會(huì)公眾需要。政府公共服務(wù)供給能力建設(shè)的中心是強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)能力，由于公共服務(wù)供給主體的多元化，公共服務(wù)供給能力建設(shè)的目標(biāo)既包括各主體自身供給能力的加強(qiáng)，也包括政府在動(dòng)員、組織非政府力量進(jìn)行聯(lián)合供給上的能力提升，即政府綜合運(yùn)用多種治理工具，適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)公共產(chǎn)品供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)，運(yùn)用市場(chǎng)化、社會(huì)化的手段增加公共服務(wù)供應(yīng)的質(zhì)量。

（四）公共服務(wù)制度建設(shè)

加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)首先要轉(zhuǎn)變政府職能，而政府職能不是抽象的，他需要構(gòu)建適當(dāng)?shù)捏w制機(jī)制予以落實(shí)。政府全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，需要以制度為保證，通過構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來減少利益沖突和不確定性。加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)不僅要從根本上改變傳統(tǒng)的政府管理觀念，更需要在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域全方位推進(jìn)體制改革和創(chuàng)新。

三、中國(guó)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的目標(biāo)

縱覽中國(guó)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的演進(jìn)過程，究其根本是行政價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，是政府不斷根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要調(diào)整工作重心和工作方向的歷史過程。新時(shí)期社會(huì)的主要矛盾表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與區(qū)域發(fā)展不平衡之間的矛盾日益突出，二是快速增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求與短缺的公共服務(wù)兼職的矛盾逐漸加劇。故此，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)是新時(shí)期解決新問題的歷史必然選擇，他要求政府從“官本位”取向向“民本位”取向轉(zhuǎn)變，從“重權(quán)力”向“重責(zé)任”轉(zhuǎn)變。

總體來說評(píng)判政府提供公共服務(wù)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)在于：一是政府提供公共服務(wù)的成本效益比，以及公共服務(wù)的質(zhì)量；二是民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，政府要體現(xiàn)人民的意志。故此，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)包含四個(gè)層面的要素建設(shè)：（1）財(cái)政建設(shè)層面，調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)支出所占比重，健全公民的基本權(quán)益保障，提高社會(huì)福利水平，政府公共服務(wù)的支出水平必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；（2）價(jià)值層面，樹立以人為本的理念，正確界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)邊界，確立政府的“元治理”角色；（3）供給方式層面，完善和創(chuàng)新政策工具，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，確立政府主導(dǎo)多元供給的新局面；（4）制度建設(shè)層面，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，超越大、小政府之爭(zhēng)，明確各級(jí)政府職責(zé)，深化體制改革，確立公共財(cái)政體制、公民參與機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。

注釋：

[1]謝來位. 公共服務(wù)能力建設(shè)要點(diǎn)分析[J]. 行政與法， 2006年（02）.

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