【摘要】對(duì)西方國(guó)家治理理論進(jìn)行系統(tǒng)梳理，首先分析了治理的起源和內(nèi)涵，指出治理是一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念，是人類(lèi)社會(huì)應(yīng)對(duì)全球化背景下日益復(fù)雜的發(fā)展問(wèn)題的必然產(chǎn)物，是人類(lèi)政治文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)，標(biāo)志著人類(lèi)對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了新的和更深刻的認(rèn)識(shí)。如果說(shuō)治理具有更多的工具理性色彩，那么善治的提出，則賦予了治理更多的價(jià)值色彩，因而治理理論具有工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。最后本文對(duì)治理理論作出簡(jiǎn)要評(píng)析，指出作為一種工具理性，治理代表了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本方向，是世界各國(guó)通向現(xiàn)代化之路的普遍追求和必然選擇；作為一種價(jià)值理性，治理需要與各國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)形式必然具有多樣化。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理治理理論統(tǒng)治善治

十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，不僅首次提出“國(guó)家治理”概念，而且在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中共24次提到“治理”一詞，并且進(jìn)行多種表述，如國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理等等。這表明作為學(xué)術(shù)概念討論已久的治理理論正式進(jìn)入國(guó)家的戰(zhàn)略、方針、政策領(lǐng)域。

治理作為政策語(yǔ)言甫一提出，在學(xué)術(shù)界引起了廣泛反響。把治理這一超越意識(shí)形態(tài)和基本政治制度，更具開(kāi)放性、包容性和全球化，更加能夠決定各國(guó)在相互競(jìng)爭(zhēng)、文明成長(zhǎng)當(dāng)中對(duì)人類(lèi)社會(huì)的推動(dòng)作用和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的深層次東西的全新理念，作為全面深化改革的總目標(biāo)和“治國(guó)理政”的新理念、新方略，打破了以往對(duì)改革板塊式的認(rèn)識(shí)，不僅是馬克思主義理論的重大創(chuàng)新和黨的治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)型，而且是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長(zhǎng)期執(zhí)政的必然選擇，從某種意義上說(shuō)使中國(guó)特色社會(huì)主義邁入國(guó)家治理新時(shí)代。

國(guó)家治理作為人類(lèi)政治社會(huì)的普遍現(xiàn)象，具有因應(yīng)于歷史情境的結(jié)構(gòu)性維度和特點(diǎn)，不同時(shí)期的治理有著不同的內(nèi)涵，同一時(shí)期不同國(guó)家對(duì)于治理的價(jià)值判斷、制度設(shè)計(jì)等也不盡相同，特別是在不同國(guó)家的運(yùn)用還需要一個(gè)本土化的過(guò)程。因此，要科學(xué)把握十八屆三中全會(huì)關(guān)于治理的內(nèi)涵，首先需要對(duì)西方國(guó)家治理理論進(jìn)行歷史地、全面地和客觀地理解?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文力圖對(duì)產(chǎn)生于西方國(guó)家的治理理論提供一個(gè)清晰的發(fā)展脈絡(luò)和概念圖景并對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)析，從而為準(zhǔn)確和完整地理解十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的內(nèi)涵提供必要的知識(shí)基礎(chǔ)。

一、治理理論的源起

英文中的“治理”(Governance)概念源于古典拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱之意。長(zhǎng)期以來(lái)，它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且專(zhuān)用于與“國(guó)家公務(wù)”相關(guān)的憲法或法律的執(zhí)行問(wèn)題，或指管理利害關(guān)系不同的多種特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)。[1]治理這個(gè)詞從13世紀(jì)起就在法國(guó)階段性的流行過(guò)。該詞曾是表達(dá)政府開(kāi)明與尊重市民社會(huì)結(jié)合的一個(gè)要素。在17世紀(jì)和18世紀(jì)，治理是關(guān)于王權(quán)和議會(huì)權(quán)力平衡的討論所涉及的重要內(nèi)容之一，而在那個(gè)時(shí)代，王權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中開(kāi)始依靠一些新的原則，而從這些新原則中，誕生了民眾權(quán)利和市民社會(huì)理念。[2]

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞。自此以后，國(guó)際多邊與雙邊機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體及民間志愿組織等都把治理作為慣用的詞匯，治理理念遂被廣泛地運(yùn)用到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域。“治理并非是由某一個(gè)人提出的理念，也不是某個(gè)專(zhuān)門(mén)學(xué)科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征……治理成了集體‘時(shí)尚的一部分”。[3]

通過(guò)在治理前加上修飾限定性詞語(yǔ)而搖身一變的新術(shù)語(yǔ)亦應(yīng)運(yùn)而生，如“好的治理”、“全球治理”、“社會(huì)治理”、“地方治理”、“社區(qū)治理”、“多層次治理”、“多中心治理”，乃至新興的“網(wǎng)絡(luò)治理”等。治理的理論和實(shí)踐已波及社會(huì)和政治生活的方方面面，而且伴隨著諸多與治理關(guān)聯(lián)詞匯的誕生，治理一詞不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的意義，而且其含義也逐漸與其本意相差甚遠(yuǎn)，成為一種被賦予現(xiàn)代化色彩的詞匯。

雖然治理最初是出于國(guó)際組織改善受援國(guó)或投資國(guó)社會(huì)政治環(huán)境的努力，援助機(jī)構(gòu)依靠治理指標(biāo)去甄別和獎(jiǎng)勵(lì)那些治理質(zhì)量得到改善的發(fā)展中國(guó)家，但20世紀(jì)90年代以來(lái)對(duì)治理的重視更深刻的原因在于政府體制和市場(chǎng)體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失敗。單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國(guó)家的計(jì)劃和命令等手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。因此，愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和（或）國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗。國(guó)家－市場(chǎng)－社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的長(zhǎng)期變化。“出現(xiàn)了重要的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)新情況和與之相伴隨的問(wèn)題，這些問(wèn)題再也不能簡(jiǎn)單的借助自上而下的國(guó)家計(jì)劃或憑藉市場(chǎng)中介的無(wú)為而治方式尋求解決了。這種長(zhǎng)期性變化反映了社會(huì)復(fù)雜性的極度加劇，而社會(huì)復(fù)雜性又來(lái)自一個(gè)日益全球化的社會(huì)里種種機(jī)構(gòu)序列功能的不斷分化——這又反過(guò)來(lái)導(dǎo)致不同系統(tǒng)跨越社會(huì)、空間和時(shí)間的距離而更加相互依存?！盵1]“新公共治理理論”的產(chǎn)生正是對(duì)傳統(tǒng)治理機(jī)制反思的產(chǎn)物。該理論以英國(guó)為代表的“第三條道路”的崛起為標(biāo)志，改革的焦點(diǎn)是關(guān)注民間自治與公共參與的力量，超越意識(shí)形態(tài)的對(duì)立，建立政府與市場(chǎng)及公民社會(huì)的信任與合作。其關(guān)注的焦點(diǎn)是，根據(jù)公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、動(dòng)態(tài)性，建立一個(gè)市場(chǎng)自組織、社會(huì)自治理、分層級(jí)的政府治理以及它們之間彼此有效合作所形成的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性的公共事務(wù)治理體系。

“這一詞語(yǔ)的應(yīng)用范圍很廣，它涉及政治秩序（包括效率和合法性）的基本問(wèn)題，同時(shí)又與國(guó)家之間沒(méi)有必要的聯(lián)系”?！霸S多人雖然對(duì)減少政府的活動(dòng)范圍興趣不大，卻發(fā)現(xiàn)，在政府或國(guó)家不能發(fā)揮主導(dǎo)作用而需要聯(lián)合行動(dòng)的領(lǐng)域處理問(wèn)題時(shí)，治理這一概念十分有用。在社會(huì)的的各個(gè)層次，從最基層到跨國(guó)范圍都可以發(fā)現(xiàn)這類(lèi)領(lǐng)域。對(duì)于強(qiáng)化市民文化，促進(jìn)志愿行動(dòng)，改善社會(huì)的民主基礎(chǔ)等，對(duì)治理問(wèn)題的討論都具有切實(shí)的意義。在考慮國(guó)際社會(huì)在全球化的背景之下如何才能建立必要的制度以推進(jìn)秩序和公正方面，它越來(lái)越具有重要意義?！盵2]治理在發(fā)展理論和發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮中心作用的領(lǐng)域包括：“從唯經(jīng)濟(jì)思維的死胡同撤退的嘗試；將權(quán)力從公共部門(mén)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)，減少國(guó)家的作用，增加市民社會(huì)的嘗試；滿足在第三世界國(guó)家的公共領(lǐng)域進(jìn)行行政和制度改革的條件而又不致使人認(rèn)為過(guò)分干涉他們的內(nèi)部事務(wù)的必要性；對(duì)民主化和人權(quán)的新的不懈追求；沖突之后的重建這樣的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！蓖瑫r(shí)，由于治理在指稱(chēng)“一個(gè)社會(huì)被管理的含義”時(shí)以一種“無(wú)政治含義的”（apolitical）概念出現(xiàn)而容易被人接受。[3]

在以上多種因素的影響下，治理理論迅速流行起來(lái)。有學(xué)者曾較為全面的概括了治理受關(guān)注的原因[4]：

（1）隨著發(fā)展中國(guó)家成為國(guó)際投資者的重要投資地，對(duì)于許多直接投資者和組合投資者來(lái)說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家在政策執(zhí)行可信度上的差別，尤其是治理系統(tǒng)（包括政府治理和公司治理）的質(zhì)量差異，極大地影響著投資者對(duì)政策可信度的預(yù)期，因而成為投資者進(jìn)行投資決策的重要影響因素。因此，良好的治理水平成為吸引國(guó)際投資的重要因素。

（2）冷戰(zhàn)的結(jié)束。蘇聯(lián)解體后，一些國(guó)際援助機(jī)構(gòu)改變了致力于杜絕意識(shí)形態(tài)方面的概念在發(fā)展中國(guó)家蔓延的態(tài)度，轉(zhuǎn)而調(diào)整投資政策，如世界銀行于1996年首次調(diào)整了其長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策，不再無(wú)視借款國(guó)惡劣的治理水平和體制，從此，援助機(jī)構(gòu)逐漸采用治理指標(biāo)去甄別和獎(jiǎng)勵(lì)那些治理質(zhì)量得到改善的發(fā)展中國(guó)家。

（3）20世紀(jì)80年代和90年代發(fā)展政策改革的失敗。發(fā)展政策改革的失敗讓多邊機(jī)構(gòu)和那些市場(chǎng)化體制的忠實(shí)擁護(hù)者逐漸認(rèn)識(shí)到：健康的市場(chǎng)需要良好的治理，80年代到90年代的改革失敗或許正是由于低劣的治理水平而導(dǎo)致的。

（4）對(duì)政治在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策改革中的重要性有了新的認(rèn)識(shí)。以諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有力地證明了國(guó)家治理體系有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)、人類(lèi)福祉的不斷提升和社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步。

總之，治理作為一種新的政治理念，它是人類(lèi)社會(huì)應(yīng)對(duì)全球化背景下日益復(fù)雜的發(fā)展問(wèn)題的必然產(chǎn)物，是人類(lèi)政治文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)。

二、治理理論的含義

雖然治理理論是20世紀(jì)80年代到90年代以來(lái)人類(lèi)社會(huì)的普遍發(fā)展趨勢(shì)，成為多學(xué)科共同使用的一個(gè)流行詞語(yǔ)，但治理理論不僅沒(méi)有一個(gè)明確的概念，相反卻存在概念上的模糊性和復(fù)雜性。正如有學(xué)者指出的，“過(guò)去15年來(lái)，它在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的時(shí)髦詞語(yǔ)”[5]。英國(guó)學(xué)者羅伯特·羅茨曾概括了治理的六種不同用法，即作為最小國(guó)家的治理，作為公司治理的治理，作為新公共管理的治理，作為善治的治理，作為社會(huì)－控制系統(tǒng)的治理，作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。[6]許多研究者和各類(lèi)國(guó)際與地區(qū)組織都曾對(duì)治理作出過(guò)內(nèi)涵各異的定義。

1992年世界銀行對(duì)公共部門(mén)治理提出了一個(gè)較為狹義的概念：治理是對(duì)一個(gè)國(guó)家用于發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理過(guò)程中的權(quán)力實(shí)施方式。[1]

歐洲援助（Europe Aid）將治理定義為國(guó)家為其公民服務(wù)的能力：它指的是一個(gè)社會(huì)中利益訴求、資源管理以及權(quán)力實(shí)施所依賴的規(guī)則、過(guò)程以及行為。

國(guó)際貨幣基金組織所使用的治理概念是：治理包含一個(gè)國(guó)家被管理和統(tǒng)治方式的所有方面，包括其經(jīng)濟(jì)政策和規(guī)則框架。

1995年全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義具有代表性和權(quán)威性。在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中將治理定義為，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式和總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[2]

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署所使用的治理概念所包含的內(nèi)容在廣度和深度上都要寬泛得多：治理就是通過(guò)國(guó)家、公民社會(huì)和私人部門(mén)之間的互動(dòng)，一個(gè)社會(huì)管理其經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)所依靠的價(jià)值、政策和制度體系。它是一個(gè)社會(huì)自我組織做出決策并執(zhí)行決策以取得相互理解和共識(shí)并采取行動(dòng)的方式。它包含公民和群體的利益表達(dá)、求同存異以及行使合法權(quán)利和義務(wù)的機(jī)制和過(guò)程。它是為個(gè)人、組織和公司設(shè)定界限和提供激勵(lì)的規(guī)則、制度和實(shí)踐。治理包含社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)維度，存在于人類(lèi)事業(yè)的各個(gè)層面，無(wú)論是家庭、村莊、都市、國(guó)家、地區(qū)抑或全球。[3]

概念的模糊性并不意味著治理沒(méi)有核心理念。在紛繁復(fù)雜的概念中還是能夠總結(jié)出治理的一般含義。英國(guó)學(xué)者格里·斯托克梳理了治理理論的五種主要觀點(diǎn)，分別是[4]：

（1）治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；

（2）治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；

（3）治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；

（4）治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主治理；

（5）治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)利力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和引導(dǎo)；而政府的能力和責(zé)任均在于此。

俞可平對(duì)治理作出如下定義：治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。[5]

綜上所述，治理是一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念。治理對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。治理中的自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)?！爸卫淼乃枷胗袀€(gè)優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家行為的變化。這些變化包括國(guó)家采取行動(dòng)能力的相對(duì)下降，在公眾中的合法性危機(jī)，私營(yíng)部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)國(guó)家行為的干預(yù)，以及市場(chǎng)模式的新的重要性?！盵6]治理是一種聯(lián)邦制度的輔從性和企業(yè)文化的親密結(jié)合，促進(jìn)了機(jī)構(gòu)、企業(yè)和協(xié)會(huì)之間的談判式合作的多樣化。治理是一種與新的軟權(quán)力配合使用的一種新政治雞尾酒，這包括：日益采用協(xié)商方式的國(guó)家、偏愛(ài)顯露公民屬性的企業(yè)，以及新型地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體，例如今日正在艱難建構(gòu)政治型組織的歐洲聯(lián)盟?！盵7]由此可見(jiàn)，治理是人類(lèi)追求政治文明進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的新理念和新思路，“國(guó)家統(tǒng)治這個(gè)領(lǐng)域正在發(fā)生變化，標(biāo)志著與過(guò)去的決裂”[8]，標(biāo)志著人類(lèi)對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了新的和更深刻的認(rèn)識(shí)。

三、工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一的治理理論

由以上關(guān)于治理內(nèi)涵的分析可以看到，治理具有工具理性的特征，是破解人類(lèi)社會(huì)發(fā)展難題和推動(dòng)政治進(jìn)步的手段。它實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)的發(fā)展模式的反思，是一種新的發(fā)展理念。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)換和權(quán)威在社會(huì)的運(yùn)作方式。它回答的是人類(lèi)社會(huì)由誰(shuí)來(lái)治理，何以治理的問(wèn)題。從縱向上看，政府的權(quán)力和功能一方面在向上轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到國(guó)際組織和超國(guó)家機(jī)構(gòu)，另一方面在向下轉(zhuǎn)移，如80年代以來(lái)的地方分權(quán)。從橫向看，政府（狹義政府）權(quán)力向司法部門(mén)轉(zhuǎn)移，也在向準(zhǔn)公共部門(mén)和私人部門(mén)轉(zhuǎn)移，這些組織承擔(dān)了越來(lái)越多的提供公共產(chǎn)品的功能。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，治理強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張，并且主張社會(huì)自我治理以及社會(huì)組織與政府的平等共治。總之，治理理論不同于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“管理”理念，是一種政府、社會(huì)組織和個(gè)人等多種主體合作與互動(dòng)的過(guò)程。它實(shí)際上是人類(lèi)社會(huì)步入現(xiàn)代化、全球化階段應(yīng)對(duì)各種發(fā)展問(wèn)題的反應(yīng)，是一種工具理性。它與傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式相比，具有顯著的不同：

其一，權(quán)威主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國(guó)家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等；其二，權(quán)威的性質(zhì)不同，統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的；其三，權(quán)威的來(lái)源不同，統(tǒng)治的來(lái)源就是強(qiáng)制性的國(guó)家法律；治理的來(lái)源除了法律外，還包括各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約；其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多是平行的；其五，兩者作用所及的范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?，而治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔纾笳弑惹罢咭獙拸V得多。[1]

然而，治理作為一種工具理性，也不是萬(wàn)能的。它內(nèi)在的存在很多局限性。新的多元化的治理主體不能代替國(guó)家和政府而享有合法的政治暴力，也不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效配置?！凹词乖谡造`活方式控制和引導(dǎo)集體行為之處，治理仍然有可能失敗”。[2]“用國(guó)家或自組織替代市場(chǎng)并不能消除影響經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的深層障礙。因?yàn)樽越M織沒(méi)有用非資本主義的原則取代市場(chǎng)原則，也沒(méi)有在市場(chǎng)與國(guó)家之間（更談不到在資本與勞動(dòng)之間）引進(jìn)一個(gè)中性的第三者。它反而增加了一個(gè)資本主義的種種難題、矛盾和對(duì)抗得以充分表現(xiàn)的領(lǐng)域”。[3]在社會(huì)資源配置中不僅存在國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，也存在治理失效的可能。

為了解決治理失效問(wèn)題，很多學(xué)者和國(guó)際組織紛紛提出了“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，其中善治理論最具影響力并逐漸成為可以與治理互換并經(jīng)常交叉使用的概念。

治理雖具有價(jià)值色彩，但更多地帶有工具理性特征。而善治則賦予治理理論更多的價(jià)值色彩。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[4]聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署對(duì)善治的定義如下：它……尤其重要的是參與、透明和負(fù)責(zé)任。善治也應(yīng)該是有效率的和公平的，而且它促進(jìn)法治。善治確保政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展是建立在一個(gè)社會(huì)的廣泛共識(shí)基礎(chǔ)上的，而且確保一個(gè)社會(huì)在作出發(fā)展資源的分配決策過(guò)程中最窮和最弱勢(shì)人群的聲音被聽(tīng)見(jiàn)。[5]俞可平將善治理論總結(jié)為十個(gè)基本要素：

（1）合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；

（2）法治，即法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等；

（3）透明性，即政治信息的公開(kāi)；

（4）責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)；

（5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；

（6）有效，即管理者應(yīng)當(dāng)有很高的效率；

（7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與；

（8）穩(wěn)定，即國(guó)內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫等；

（9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔；

（10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。[6]

由此可見(jiàn)，善治概念的提出，賦予了治理理論更多的價(jià)值色彩，使治理不僅僅是關(guān)涉誰(shuí)治理和如何治理的工具理性，而且也對(duì)治理得如何有了一整套價(jià)值評(píng)價(jià)目標(biāo)，從而使治理理論具有工具性和價(jià)值性相統(tǒng)一的特征。盡管存在概念的模糊性，但仍能對(duì)治理的關(guān)鍵因素和核心價(jià)值有一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，即治理必定是政府、公民社會(huì)和私人部門(mén)三方的合作互動(dòng)，善治所涉及的主體價(jià)值必定包括民主、人權(quán)、法治、平等、透明、負(fù)責(zé)任等基本內(nèi)容。[7]“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是世界各國(guó)的普遍價(jià)值追求和發(fā)展趨勢(shì)。

四、評(píng)價(jià)與反思

雖然治理已成為一種全球趨勢(shì)，反映了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的共同規(guī)律，但治理理論作為發(fā)生和發(fā)展于西方國(guó)家的理論，具有因應(yīng)于西方國(guó)家特殊語(yǔ)境的特點(diǎn)，因而需要對(duì)其進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和反思。

（一）作為一種工具理性，治理代表了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本方向，是世界各國(guó)通向現(xiàn)代化之路的普遍追求和必然選擇

治理是人類(lèi)社會(huì)步入全球化以來(lái)為應(yīng)對(duì)日益紛繁復(fù)雜的發(fā)展問(wèn)題而產(chǎn)生的新的理念。它是尋求政府獨(dú)自治理之外的新型治理模式，并且從整體的角度、多元的角度、系統(tǒng)的角度探尋人類(lèi)社會(huì)治理之道。一方面，治理是一種偏重于技術(shù)的政治行為，作為一種工具，它具有廣泛的適用性，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。也就是說(shuō)，無(wú)論是東方國(guó)家還是西方國(guó)家，社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論在哪一種社會(huì)政治體制下，無(wú)論誰(shuí)上臺(tái)執(zhí)政，各國(guó)政府都希望有更好的治理。另一方面，在全球化不斷深化的今天，國(guó)與國(guó)之間的交往與聯(lián)系日益增加，各國(guó)在發(fā)展中面臨的問(wèn)題也具有相似性，特別是發(fā)展中國(guó)家具有發(fā)達(dá)國(guó)家不具有的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，廣泛借鑒人類(lèi)社會(huì)一切先進(jìn)的文明成果，不失為一種趕超現(xiàn)代化的英明選擇。

十八屆三中全會(huì)在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的部署中指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！敝赋鼋?jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，提出要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”。即發(fā)揮市場(chǎng)的“決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，簡(jiǎn)言之就是要實(shí)現(xiàn)“大市場(chǎng)”、“好政府”?！按笫袌?chǎng)”、有限政府、服務(wù)型政府等都是國(guó)外治理實(shí)踐與理念的反映。十八屆三中全會(huì)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。相比過(guò)去權(quán)力在政府內(nèi)部流動(dòng)的放權(quán)，向以社會(huì)組織為重點(diǎn)的社會(huì)力量的放權(quán)，則是社會(huì)治理體制的根本改變。這顯然是要改變中國(guó)傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)一切的治理模式，建立多方參與、多元主體的治理體制，有利于最大限度激發(fā)社會(huì)活力，從而建立一種政府與社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制。由此可見(jiàn)，十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理概念，顯然是積極汲取了國(guó)外治理理論，為中國(guó)特色社會(huì)主義注入了活力。

總之，治理作為一種工具理性，意味著傳統(tǒng)的治理方式需要變革，不斷地從統(tǒng)治走向治理，努力實(shí)現(xiàn)公共管理從統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變，符合人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史規(guī)律，反映了人類(lèi)社會(huì)政治文明進(jìn)步的基本趨勢(shì)，代表了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的基本方向，是世界各國(guó)通向現(xiàn)代化之路的普遍追求和必然選擇。

（二）作為一種價(jià)值理性，治理需要與各國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)形式必然具有多樣化

善治的提出標(biāo)志著治理由原來(lái)關(guān)注經(jīng)濟(jì)維度擴(kuò)展到政治維度，經(jīng)歷了由原來(lái)技術(shù)的、非政治的治理擴(kuò)展到帶有價(jià)值取向的治理內(nèi)涵的變化。善治所包含的價(jià)值，諸如民主、自由、法治、責(zé)任、公開(kāi)、平等、博愛(ài)是人類(lèi)社會(huì)的共同追求，但治理的具體落實(shí)需要與各國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)。在英美等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，治理是社會(huì)中心主義的西方道路的自然演化，是在資本主義制度自我發(fā)展與完善的過(guò)程中產(chǎn)生的，并且與發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及完善的市民社會(huì)等社會(huì)基礎(chǔ)相契合。世界各國(guó)的制度模式以及現(xiàn)代化道路具有多樣性，因此，在引進(jìn)和吸收西方治理理論的時(shí)候，首先需要立足基本國(guó)情，不能盲目嫁接和移植西方國(guó)家政治制度。另外，雖然治理具有工具理性的一面，但其價(jià)值色彩又決定了它與意識(shí)形態(tài)或多或少地有關(guān)聯(lián)，因此要警惕治理意識(shí)形態(tài)化以及由此帶來(lái)的價(jià)值侵襲。

西方治理理論強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張，并且主張社會(huì)自我治理以及社會(huì)與政府的平等共治。十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，雖然包含了西方治理理論的理念，但它更是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念。因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)家治理必然需要保證和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)特色社會(huì)主義中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，必然是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合。十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化”，這意味著完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度是建構(gòu)國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力的前提。具體來(lái)說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民優(yōu)化執(zhí)政體制機(jī)制和國(guó)家管理體制機(jī)制，科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同和諧，把我國(guó)的根本制度與基本制度內(nèi)含的巨大能量和活力充分釋放出來(lái)，既可以解決改革中不斷面臨的新問(wèn)題，又能夠在不斷解決問(wèn)題中優(yōu)化治理體系和提升治理能力，最終實(shí)現(xiàn)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的總目標(biāo)。由此可見(jiàn)，把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)，與當(dāng)代世界各國(guó)的優(yōu)秀制度理念與制度安排具有相通性，符合人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，而且又具有中國(guó)特色，是中國(guó)特色社會(huì)主義的自我完善和發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的集中體現(xiàn)。

總之，治理理論作為一種價(jià)值理性，一方面它是人類(lèi)政治文明進(jìn)步的集中表現(xiàn)，蘊(yùn)含了人類(lèi)社會(huì)共同追求的價(jià)值理念；另一方面它在世界各國(guó)的推行中，需要與各國(guó)國(guó)情相適應(yīng)，其實(shí)現(xiàn)形式必然會(huì)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)?！?/p>

徐曉全，清華大學(xué)社會(huì)院政治系2011級(jí)政治學(xué)博士研究生。

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