張永理 徐浩

【摘要】大數(shù)據(jù)時代，對數(shù)據(jù)的智慧運(yùn)用、對社會事實(shí)的量化分析勢必會帶來政府社會治理方式的變革。本文簡明闡述大數(shù)據(jù)對突發(fā)事件應(yīng)對中預(yù)測、決策、社會動員以及信息溝通等環(huán)節(jié)社會治理創(chuàng)新的推動作用，并提出進(jìn)一步推進(jìn)的實(shí)現(xiàn)路徑建議：科學(xué)決策、源頭治理、協(xié)同治理、開放數(shù)據(jù)、技術(shù)發(fā)展與制度建設(shè)并進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對社會治理創(chuàng)新

正如維克托·邁爾-舍恩伯格（ViktorMayer-Schonberger）教授在《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》中所描述的，大數(shù)據(jù)開啟了一次重大的時代轉(zhuǎn)型。[1]黨的十八大報告明確提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。當(dāng)前，我國正著力試點(diǎn)建設(shè)智慧城市，住建部2013年度公布了103個國家智慧城市試點(diǎn)。[2]智慧城市依據(jù)的是大數(shù)據(jù)思維，從海量數(shù)據(jù)中獲取智慧，創(chuàng)新社會治理方式。從企業(yè)對大數(shù)據(jù)未來的暢想和規(guī)劃，到各國政府制定“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，一場以數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能時代已然而至。

突發(fā)事件應(yīng)對作為政府非常態(tài)下的社會治理領(lǐng)域，是國家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。大數(shù)據(jù)為政府突發(fā)事件應(yīng)對中的社會治理創(chuàng)新提供了契機(jī)，通過對社會事實(shí)、事態(tài)演變的量化分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，有效應(yīng)對。

一、大數(shù)據(jù)時代的特征及其對社會治理帶來的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)是什么？麥肯錫全球研究所報告《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個前沿》中對“大數(shù)據(jù)”定義具有一定的代表性，認(rèn)為“大數(shù)據(jù)是指大小超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具的抓取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)群”。[3]多數(shù)文獻(xiàn)將大數(shù)據(jù)概括成四個V，即Volume（大量化）、Variety（多樣化）、Velocity（快速化）和Value（價值）。數(shù)據(jù)的規(guī)模巨大、形態(tài)多樣、快速增長都使得傳統(tǒng)處理工具難以駕馭大數(shù)據(jù)?？傊?，大數(shù)據(jù)區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的特征有以下兩點(diǎn)。

第一，規(guī)模巨大。首先，數(shù)據(jù)量驚人，已達(dá)到ZB（計算機(jī)存儲單位，1ZB=1024EB）級。根據(jù)賽門鐵克公司的報告，全球企業(yè)的信息存儲總量已經(jīng)達(dá)2.2ZB。[4]此外，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆炸性增長，電腦、移動互聯(lián)、社交網(wǎng)絡(luò)等終端設(shè)備不受時空影響不斷產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)。

第二，復(fù)雜性。由于互聯(lián)網(wǎng)多媒體的廣泛運(yùn)用，諸如圖片、音頻和視頻等非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)急速增長。數(shù)據(jù)的多源、異構(gòu)、分散、語義模糊、非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化，加劇了數(shù)據(jù)處理的難度。

大數(shù)據(jù)時代的內(nèi)涵特征是什么？是對大數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含價值的挖掘和重視。大數(shù)據(jù)將成為一種新型生產(chǎn)資料，美國政府則將大數(shù)據(jù)稱作“未來的新石油”。數(shù)據(jù)的激增，意味著人類的記錄范圍、測量范圍和分析范圍在不斷擴(kuò)大，知識的邊界在不斷延伸，[5]也意味著從中能夠得到的價值越大。布倫喬爾森（ErikBrynjolfsson）教授將大數(shù)據(jù)比喻成現(xiàn)代版的“顯微鏡”，認(rèn)為大數(shù)據(jù)將成為下一個觀察人類自身社會行為的“顯微鏡”。[6]

以突發(fā)事件應(yīng)對為例，美國聯(lián)邦應(yīng)急署（FEMA）建立的一個創(chuàng)新團(tuán)隊同私營企業(yè)進(jìn)行合作，通過對社交媒體推特（Twitter）上關(guān)于颶風(fēng)桑迪照片的觀察以及對疏散速度和可獲得的資源（包括飲用水、食物和避難所）的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，繪制出災(zāi)區(qū)資源需求程度的分布圖，確定出最需要物資的地點(diǎn)。[7]這一重要的信息為救援部門進(jìn)行物資配置提供了決策依據(jù)，美國政府也因此提高了救援的效率和準(zhǔn)確度?？梢姡瑓^(qū)別于傳統(tǒng)信息獲取的方式，大數(shù)據(jù)思維旨在從宏觀趨勢中挖掘有價值的信息，獲得“深刻的洞見”。

大數(shù)據(jù)正在改變我們生活、工作和思維的方式，但是在以數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能化趨勢中，同樣蘊(yùn)藏著對個人、企業(yè)、政府甚至整個社會的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

第一，大數(shù)據(jù)增加了有效使用數(shù)據(jù)的難度。相對于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)在容量體積和復(fù)雜程度上發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存儲、挖掘和分析手段已經(jīng)不能滿足需要。首先，數(shù)據(jù)規(guī)模巨大，對數(shù)據(jù)庫建設(shè)提高了要求。其次，非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的增長，需要更為有效，能夠處理“異質(zhì)”、“異構(gòu)”數(shù)據(jù)的工具。大數(shù)據(jù)中的價值無法挖掘就沒有意義。大數(shù)據(jù)增加了技術(shù)上有效獲得信息的難度，也勢必會推進(jìn)新一輪技術(shù)的革新。

第二，過度依賴數(shù)據(jù)和決策風(fēng)險。大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃季S方式，從決策依賴于個人經(jīng)驗(yàn)到數(shù)據(jù)驅(qū)動式?jīng)Q策（Data—DrivenDecisionMaking）。但是，從數(shù)據(jù)中萃取信息支持決策，是否總是有效？答案是否定的。首先，數(shù)據(jù)的價值取決于數(shù)據(jù)質(zhì)量，但是數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證。數(shù)據(jù)的不完整、虛假數(shù)據(jù)、個體化傾向都會影響數(shù)據(jù)的質(zhì)量，“錯誤的前提導(dǎo)致錯誤的結(jié)論”，誤用質(zhì)量差的數(shù)據(jù)會引起最終的決策失誤。其次，過度依賴數(shù)據(jù)和“技術(shù)理性”的膨脹會引發(fā)新的社會風(fēng)險,“數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有我們所想的那么可靠”。[1]數(shù)據(jù)的樣本是人為選擇的，就會存在人為控制數(shù)據(jù)搜集和分析過程的策略性行為，形成自我論證的傾向。數(shù)據(jù)的誤用比沒有數(shù)據(jù)更具有風(fēng)險。

第三，“數(shù)字鴻溝”的加劇。由于對數(shù)據(jù)存儲、挖掘、分析技術(shù)的高度要求，大數(shù)據(jù)成果往往會流向擁有這些技術(shù)的大型企業(yè)和政府。大數(shù)據(jù)中的價值信息是新型的資源，資源分享需要激勵。在沒有法律規(guī)制的情況下，就會容易形成“數(shù)據(jù)壟斷”。數(shù)據(jù)壟斷造成數(shù)據(jù)成果的不均衡分布，網(wǎng)絡(luò)時代的“去中心化”會再一次演變成權(quán)力集中于政府和大型企業(yè)。這會引發(fā)一個問題：大數(shù)據(jù)是否能讓社會大眾從中獲利？我們有理由懷疑政府會利用大數(shù)據(jù)對社會、公民進(jìn)行監(jiān)控，而不是提高自身的服務(wù)；我們也不排除企業(yè)會利用大數(shù)據(jù)販賣產(chǎn)品和服務(wù)，而不是給予消費(fèi)者優(yōu)惠。如果沒有法律的有效規(guī)范，大數(shù)據(jù)的壟斷會進(jìn)一步加劇“數(shù)字鴻溝”，公民將會再一次處于權(quán)力的外圍。

第四，隱私安全和“數(shù)據(jù)監(jiān)控”。大數(shù)據(jù)加劇了人們對隱私安全問題的擔(dān)心和爭論。當(dāng)我們進(jìn)行網(wǎng)頁搜索，瀏覽記錄就會留下痕跡，而網(wǎng)絡(luò)公司可以通過對痕跡分析獲得訪問者的個人習(xí)慣、興趣、所在地等信息。運(yùn)用數(shù)據(jù)庫和個人身份識別技術(shù)，就可以再現(xiàn)一個人生活的軌跡和全景，隱私學(xué)學(xué)者認(rèn)為，這種信息加總和數(shù)據(jù)整合形成了一種“數(shù)據(jù)監(jiān)控”（Dataveillance）。[2]我們有必要懷疑，數(shù)據(jù)將成為一種資源，政府與企業(yè)是否有分享數(shù)據(jù)的動力。網(wǎng)絡(luò)中公民的行為會輕而易取地被政府與企業(yè)獲得，如何使用這些大數(shù)據(jù)就具有不確定性，而監(jiān)控則成為首要的選擇。

二、大數(shù)據(jù)推動突發(fā)事件應(yīng)對中的社會治理創(chuàng)新

丹尼爾·埃斯蒂（DanielC.Esty）認(rèn)為：大數(shù)據(jù)時代，政府將更有效率、更加開放、更加負(fù)責(zé)，政府決策將是“基于實(shí)證的事實(shí)”，而不是“意識形態(tài)”。[3]大數(shù)據(jù)在政府決策中的運(yùn)用和重視，將使政府決策從經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變，從電子政府向智慧政府轉(zhuǎn)變。

突發(fā)事件應(yīng)對是政府非常態(tài)下的社會治理。相對于常態(tài)下的社會治理領(lǐng)域，突發(fā)事件應(yīng)對的環(huán)境、目標(biāo)、方式存在很大的差異：環(huán)境上的信息缺乏、時限的高度要求；目標(biāo)上的控制和預(yù)防導(dǎo)向；方式上的靈活和及時。非常態(tài)下的社會治理領(lǐng)域，需要尋求方式上的創(chuàng)新和有效。大數(shù)據(jù)，尋求深層次價值信息，推動突發(fā)事件應(yīng)對中預(yù)測、決策、社會動員、信息溝通等方式的創(chuàng)新。

（一）突發(fā)事件的預(yù)測

大數(shù)據(jù)的核心作用在于預(yù)測。突發(fā)事件應(yīng)對已從強(qiáng)調(diào)事中處置應(yīng)對向事前預(yù)防準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變。政府通過對社交媒體中的大數(shù)據(jù)分析，可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控。網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，記錄著他們的思想、行為乃至情感，這是信息時代現(xiàn)實(shí)社會與網(wǎng)絡(luò)空間深度融合的產(chǎn)物，蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵和很多規(guī)律性信息。[4]相對于現(xiàn)實(shí)社會，互聯(lián)網(wǎng)中公民的觀點(diǎn)傾向、關(guān)注焦點(diǎn)、交往活動更容易進(jìn)行捕捉和分析。通過對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控，政府可以進(jìn)行社會情感分析、網(wǎng)絡(luò)議題感知等措施,作為對突發(fā)事件預(yù)防和預(yù)警的重要手段。此外，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，谷歌公司通過對人們在網(wǎng)上的搜索記錄對冬季流感進(jìn)行預(yù)測，預(yù)測結(jié)果與官方數(shù)據(jù)高度吻合。區(qū)別于突發(fā)事件預(yù)測的傳統(tǒng)方式，通過對大數(shù)據(jù)分析能夠即時、動態(tài)認(rèn)知事件的發(fā)展態(tài)勢，在社會輿情跟蹤和研判、社會情感分析、網(wǎng)絡(luò)議題感知、自然災(zāi)害類事件仿真和災(zāi)害模擬、流行疾病傳播的預(yù)測等領(lǐng)域迎來新的機(jī)遇。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對中的決策信息支持

突發(fā)事件可界定為一種不確定條件下對事態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確研判并采取有效應(yīng)對措施的決策情景。[5]由于突發(fā)事件具有高度的不確定性，突發(fā)事件應(yīng)對面臨決策信息的極度缺乏。突發(fā)事件應(yīng)對中信息高度分散于不同主體、不同部門、不同層級中，影響了信息的完整性和及時傳播。現(xiàn)階段，現(xiàn)實(shí)社會和網(wǎng)絡(luò)空間不斷融合，突發(fā)事件的發(fā)展能夠在網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)社會“同步”。以4·20蘆山強(qiáng)烈地震為例，地震發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)中很快就形成了地震相關(guān)的災(zāi)情信息。網(wǎng)民通過帖子、微博、微信等平臺發(fā)布和傳播災(zāi)情信息，形成“全方位”報道。在災(zāi)情感知、救助請求等方面甚至比地震局和政府部門公布信息更為快速和準(zhǔn)確。[1]

突發(fā)事件應(yīng)對中可利用的大數(shù)據(jù)除了網(wǎng)絡(luò)中社交媒體的傳感數(shù)據(jù)，還包括政府部門數(shù)據(jù)庫中自然災(zāi)害類事件的歷史數(shù)據(jù)、氣象等部門對自然因素變化的實(shí)時監(jiān)控數(shù)據(jù)、應(yīng)急部門中信息員和電子監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)測數(shù)據(jù)等。這些大數(shù)據(jù)為突發(fā)事件應(yīng)對各階段提供了關(guān)鍵的信息支持，如表1所示。

突發(fā)事件應(yīng)對中決策信息的即時性和完整性需要得到保證，從而能夠采取及時、有效的處置措施，降低突發(fā)事件造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。以往的突發(fā)事件應(yīng)對中，決策往往取決于決策者類似事件處置的經(jīng)驗(yàn)，或者基于碎片化的信息，決策效果難以保證。通過對網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)據(jù)庫中的大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠在一定程度上縮短決策信息獲得的時限、提高決策信息的完整性和準(zhǔn)確性。

（三）社會各主體信息、資源和功能的有力動員

突發(fā)事件應(yīng)對中政府不是唯一的主體，需要在政府主導(dǎo)下進(jìn)行社會動員，協(xié)調(diào)整合多元主體的信息、資源和功能，從管理向治理轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對中的運(yùn)用，充分發(fā)揮了公民、企業(yè)、社會組織的作用，形成整合優(yōu)勢。

首先，公民個體進(jìn)行信息的發(fā)布與傳播。蘆山地震中，公民通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行災(zāi)情信息的發(fā)布和傳播，充當(dāng)了基層信息員的角色，彌補(bǔ)了政府在極端環(huán)境中獲取數(shù)據(jù)的短板。公民不僅能夠傳播和分享數(shù)據(jù)，而且成為數(shù)據(jù)的重要創(chuàng)造者。其次，社交媒體等網(wǎng)絡(luò)企業(yè)通過數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，搜集和匯總突發(fā)事件相關(guān)數(shù)據(jù)。在地震救援中，社交媒體等網(wǎng)絡(luò)企業(yè)建立了災(zāi)害信息平臺，匯總和傳遞重要信息，并且營造出全民動員情勢，形成集聚效應(yīng)。此外，社會組織在大數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用中起到了重大作用。上文例舉的關(guān)于美國應(yīng)急署和社會組織合作，利用災(zāi)區(qū)照片進(jìn)行分析獲得資源需求分布圖的案例，就充分發(fā)揮了社會組織在數(shù)據(jù)處理和分析上的優(yōu)勢。

（四）突發(fā)事件應(yīng)對中的信息溝通

信息溝通對突發(fā)事件的態(tài)勢走向以及突發(fā)事件應(yīng)對中的態(tài)勢研判和決策有著至關(guān)重要的影響。許多突發(fā)事件態(tài)勢的惡化歸結(jié)于信息溝通的不暢或遲滯。突發(fā)事件應(yīng)對中，常態(tài)下的信息溝通渠道常常面臨癱瘓、中斷等情況，極端環(huán)境中進(jìn)行相關(guān)主體之間有效、及時的信息溝通成為突發(fā)事件應(yīng)對的重要環(huán)節(jié)。

由于互聯(lián)網(wǎng)的普及以及其交互性強(qiáng)的特征，為突發(fā)事件應(yīng)對中相關(guān)主體的信息傳播和溝通提供了新的模式。首先，政府通過對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控，搜集社情民意，提高政府服務(wù)能力和回應(yīng)性。傳統(tǒng)制度框架內(nèi)，政府搜集社會的意見和需求主要依賴于官僚體制的層級上報和社會調(diào)查，信息失真、時間冗長，造成政府社會治理效率低下、決策遲滯。突發(fā)事件應(yīng)對中，由于時間上的高度壓力，促使政府通過制度外的渠道進(jìn)行溝通和搜集信息。其次，區(qū)別于傳統(tǒng)議程設(shè)置的程序，互聯(lián)網(wǎng)中公民會對自身關(guān)心和關(guān)乎自身利益的事件通過轉(zhuǎn)發(fā)、評論等方式進(jìn)行傳播，進(jìn)行“自動篩選”，形成“網(wǎng)絡(luò)議題”的設(shè)置?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)使得公民不需要通過制度框架內(nèi)的代議渠道就可以形成意見的綜合和表達(dá)?！岸嘀行幕钡木W(wǎng)絡(luò)社會更有利于公民的意見表達(dá)、利益綜合，為政府社會治理創(chuàng)新提供了新的模式和趨勢，尤其在突發(fā)事件應(yīng)對中，一個求救信息經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)就能夠迅速傳播到政府手中。網(wǎng)絡(luò)平臺給予了公民與政府之間更為靈活、及時、準(zhǔn)確的信息溝通。

三、進(jìn)一步推進(jìn)的路徑建議

利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對中的社會治理創(chuàng)新，促使突發(fā)事件應(yīng)對從事后的被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向事前的主動預(yù)防，逐步受到各國政府重視并不斷付諸實(shí)踐。但囿于觀念、制度、技術(shù)上的缺失及滯后，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對等社會治理領(lǐng)域的應(yīng)用存在著障礙與困境。為了進(jìn)一步推進(jìn)大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對中的應(yīng)用，本文從五個方面提出建議。

（一）科學(xué)決策：基于數(shù)據(jù)的決策科學(xué)化

管理即為決策，這一經(jīng)典論斷在突發(fā)事件應(yīng)對中尤為明顯。危機(jī)決策者抑或是現(xiàn)場指揮官，做出的任一決策會決定或影響事件態(tài)勢的走向。影響危機(jī)決策的因素很多，但信息是危機(jī)決策的核心要素。主觀式?jīng)Q策依靠決策者類似處置的經(jīng)驗(yàn)，存在理性因素，但具有不確定性。危機(jī)決策的科學(xué)有效依賴于對事實(shí)的分析，并非主觀判斷。大數(shù)據(jù)在危機(jī)決策中的作用在于洞察聯(lián)系、挖掘信息、把握事態(tài)，從而為突發(fā)事件應(yīng)對提供盡可能多的備選方案。正如表1中所闡述，大數(shù)據(jù)能夠在突發(fā)事件應(yīng)對各階段提供關(guān)鍵信息支持，彌補(bǔ)突發(fā)事件應(yīng)對中的信息缺失，并在信息的準(zhǔn)確性、獲得的及時性有很大的提升。

發(fā)揮大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對中的決策信息支持，需要使其彌合突發(fā)事件應(yīng)對的特征。大數(shù)據(jù)尋求將總體數(shù)據(jù)作為樣本，而突發(fā)事件應(yīng)對中獲得的數(shù)據(jù)多數(shù)呈現(xiàn)碎片化；危機(jī)決策存在時限的高度要求，而數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確需要時間的檢驗(yàn)。所以，對于大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對中的決策信息支持需要重視，并進(jìn)行突發(fā)事件中大數(shù)據(jù)綜合利用體系的建設(shè)，納入到政府應(yīng)急框架體系中，但也需意識到其風(fēng)險，“在該停的時候停下來”，不能過度依賴數(shù)據(jù)。

（二）源頭治理：突發(fā)事件應(yīng)對的“關(guān)口前移”

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)“加快形成源頭治理、動態(tài)治理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會治理機(jī)制”。突發(fā)事件應(yīng)對中的源頭治理，旨在重視突發(fā)事件應(yīng)對中的預(yù)防和準(zhǔn)備，做到突發(fā)事件應(yīng)對的“關(guān)口前移”。

第一，充分利用大數(shù)據(jù)對社會態(tài)勢的感知和預(yù)測功能，對社會安全類突發(fā)事件做好預(yù)防。社會安全類突發(fā)事件存在態(tài)勢演化的過程，具有特定的利益訴求。由于網(wǎng)絡(luò)社會和現(xiàn)實(shí)社會的不斷融合，網(wǎng)絡(luò)成為公民信息傳播和溝通的主要渠道。政府通過對社交媒體、搜索引擎中的社會傳感數(shù)據(jù)的分析，網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控、社會態(tài)勢感知，進(jìn)行前瞻性的輿情引導(dǎo)和有針對性地滿足社會需求。第二，利用大數(shù)據(jù)對自然災(zāi)害類突發(fā)事件進(jìn)行即時、動態(tài)監(jiān)測，做好預(yù)警和準(zhǔn)備工作。氣象、水利等部門通過電子監(jiān)測設(shè)施（包括衛(wèi)星與航空遙感監(jiān)測；地面臺網(wǎng)監(jiān)測；深部或地下孔點(diǎn)監(jiān)測；水面和水下監(jiān)測）和群眾哨卡監(jiān)測，對自然因素變化進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，并通過與歷史數(shù)據(jù)對照分析，發(fā)現(xiàn)異常，及時做好預(yù)警和準(zhǔn)備工作。

（三）協(xié)同治理：政府主導(dǎo)，多元主體協(xié)調(diào)整合、合作治理

在突發(fā)事件應(yīng)對中，社會力量所擁有的各項(xiàng)資源與服務(wù)能夠?yàn)橛行У奈C(jī)應(yīng)對提供支撐，彌補(bǔ)傳統(tǒng)以政府為單一主體的應(yīng)急管理格局存在的局限。[1]協(xié)調(diào)社會多元主體力量，需要依據(jù)不同主體信息—資源—功能特征，結(jié)合政府應(yīng)急管理體系基本架構(gòu)，有效配置，形成整合優(yōu)勢。大數(shù)據(jù)利用體系鏈條中，公民、社會組織、企業(yè)等主體承擔(dān)著不同的角色和功能。政府需要積極納入社會力量，協(xié)調(diào)整合，構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)對中的大數(shù)據(jù)綜合利用體系。

首先，網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展以及社交媒體的廣泛使用，社會群眾不僅能傳播和分享數(shù)據(jù)，而且成為數(shù)據(jù)的重要創(chuàng)造者。自然災(zāi)害類突發(fā)事件應(yīng)對中，群眾充當(dāng)了基層信息員的角色，向外發(fā)布大量災(zāi)情信息。政府應(yīng)該鼓勵社會群眾在有可能條件下對突發(fā)事件的相關(guān)信息進(jìn)行向外發(fā)布。其次，由于數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)分析處理需要專業(yè)的設(shè)備、技術(shù)與人才，企業(yè)與社會組織存在優(yōu)勢，能夠彌補(bǔ)政府在這一方面的缺陷。政府可以通過合作、委托、購買的方式進(jìn)行利用。例如，新加坡政府通過資助的方式成立了德勤數(shù)據(jù)分析研究所（DAI），以引領(lǐng)政府和企業(yè)對大數(shù)據(jù)的研究和應(yīng)用。

（四）開放數(shù)據(jù)：信息共享

信息對于突發(fā)事件應(yīng)對中的作用不言而喻，是危機(jī)決策的基礎(chǔ)。信息溝通的不暢、遲滯，會直接影響突發(fā)事件應(yīng)對的最終效果，由于信息溝通的不暢或遲滯導(dǎo)致危機(jī)事態(tài)惡化的案例不在少數(shù)。信息傳播不暢、遲滯最重要的原因，是信息分散于不同主體、不同部門、不同層級中，難以形成共享。目前的政府應(yīng)急信息管理體制基本是復(fù)制于行政管理體制，逐級管理、對上負(fù)責(zé)、共享性低。[2]

大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)高度分散和碎片化，數(shù)據(jù)的知識產(chǎn)權(quán)歸屬于不同的政府部門、企業(yè)、社會組織和公民個人。突發(fā)事件應(yīng)對中，分散化的數(shù)據(jù)加劇了極端環(huán)境中及時、暢通獲取數(shù)據(jù)的難度。利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對的關(guān)鍵之一，在于促進(jìn)數(shù)據(jù)的開放共享。政府應(yīng)該制定政策促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，創(chuàng)造數(shù)據(jù)共享的激勵因素。另外，需要構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)透明開放和共享。

（五）技術(shù)發(fā)展與制度建設(shè)并進(jìn)

政府在大數(shù)據(jù)研究中需要起到主導(dǎo)和促進(jìn)作用，包括通過直接發(fā)起、稅收支持、資金資助等方式推動全社會的技術(shù)革新。應(yīng)用大數(shù)據(jù)推動社會治理創(chuàng)新，需要構(gòu)建一套長期運(yùn)行、制度化的利用分析框架，包括數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)利用平臺。深度網(wǎng)絡(luò)爬取技術(shù)、自動化與瞬時分析、可視化技術(shù)、建模預(yù)測等是其中核心技術(shù)。此外，政府還需要進(jìn)行大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。以突發(fā)事件應(yīng)對為例，需要建設(shè)大量的電子監(jiān)控設(shè)備和不同類型事件大型數(shù)據(jù)庫。我國已經(jīng)建設(shè)了自然災(zāi)害數(shù)據(jù)庫和公共衛(wèi)生科學(xué)數(shù)據(jù)中心，《“十二五”國家自主創(chuàng)新能力建設(shè)規(guī)劃》中規(guī)定要逐步建立社會安全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

相較于大數(shù)據(jù)運(yùn)用的技術(shù)革新，制度建設(shè)同樣重要。大數(shù)據(jù)利用中的諸多問題，并不是源于技術(shù)上的落后，而是制度上缺乏具體明確的規(guī)定。大數(shù)據(jù)綜合利用體系的構(gòu)建，非政府力量介入突發(fā)事件應(yīng)對等都需要制度法律上的規(guī)定加以明確。

張永理，中國政法大學(xué)副教授，中國政法大學(xué)危機(jī)管理研究中心副主任。

徐浩，中國政法大學(xué)研究生。

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