李夢(mèng)

【摘要】我國早在1979年就拉開制定屬于我國勞動(dòng)者的法律的序幕，但幾經(jīng)曲折，直到1994年才通過頒布《中華人民共和國勞動(dòng)法》。本文將運(yùn)用John Kingdon的“多源流”模型分析《中華人民共和國勞動(dòng)法》的議程設(shè)置問題。

【關(guān)鍵詞】《勞動(dòng)法》 “多源流”模型

一、前言

從1979年到1994年我國《勞動(dòng)法》的制定大體可以分為四個(gè)階段，即1979～1983年第一階段、1984～1989年第二階段，1989～1991年第三階段和1992～1994年第四階段。在一個(gè)以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家為何制定一部屬于勞動(dòng)者的法律如此波折？本文將運(yùn)用“多源流”模型分析這個(gè)問題。

二、“多源流”模型

該理論認(rèn)為，政治系統(tǒng)中存在著“問題”、“政治”和“政策”三種“源流”：問題源流是待解決的社會(huì)問題，以指標(biāo)化的社會(huì)現(xiàn)象、危機(jī)等有象征意義的事件、已有政策推進(jìn)中的反饋等形式存在；政治源流是影響決策者意愿的因素，如國民情緒、壓力集團(tuán)的活動(dòng)、換屆選舉結(jié)果等，體現(xiàn)了西方選舉政治制度的特點(diǎn)；政策源流是知識(shí)和理念的積累，專家提出政策方案的過程。這三種源流相對(duì)獨(dú)立發(fā)展，直到在某些特殊時(shí)間點(diǎn)上三種源流恰好匹配，成功地打開政策窗口，使政策議題進(jìn)入決策議程，從而開啟政策過程。[1]

多源流理論描述了議程設(shè)置階段的動(dòng)態(tài)本質(zhì)，在西方政治環(huán)境下解釋了政策議程如何產(chǎn)生，其核心思想包括兩個(gè)方面。第一、三種源流演進(jìn)是自成體系的，有其各自發(fā)展規(guī)律和內(nèi)在邏輯，是影響議程產(chǎn)生的不同因素。第二、三種源流的結(jié)合，即社會(huì)問題、政治需求、解決方案的恰好匹配不是預(yù)先設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是具有一定的偶然性。政策企業(yè)家的積極努力雖然會(huì)提高政策窗口打開的可能性，但并不能完全控制源流結(jié)合和相應(yīng)政策的產(chǎn)生。[2][3]

“多源流”模型雖在很多地方體現(xiàn)出了西方政治制度的特點(diǎn)，但也可以將這種理論的想法中國化后分析我國政策議程設(shè)置的問題。

三、應(yīng)用分析我國《勞動(dòng)法》的頒布過程

（一）《勞動(dòng)法》的制定與多源流模型

參考“多源流”模型的理論，本文認(rèn)為在我國《勞動(dòng)法》的制定過程中，問題流為與工人，勞動(dòng)體制和勞動(dòng)關(guān)系相關(guān)的問題，如：失業(yè)率、社會(huì)貧富差距、罷工和嚴(yán)重的工傷、工亡事故；政治流是影響《勞動(dòng)法》立法的政治發(fā)展或勞工政治的發(fā)展，如：黨大政方針的轉(zhuǎn)變、重大政治事件的發(fā)生和關(guān)于勞動(dòng)問題的輿論壓力等；政策流是對(duì)勞動(dòng)問題的深入研究探索和各種勞動(dòng)政策和勞動(dòng)改革建議的提出，如：工作時(shí)間、工資，休假等方面。當(dāng)這三種源流相結(jié)合起來，將制定出我國的《勞動(dòng)法》。

（二）各階段分析

1.第一階段。1979～1983年，在政治流方面鄧小平提出倡議，1979年提出《勞動(dòng)法》草案，但由于當(dāng)時(shí)未能認(rèn)清與勞動(dòng)政策制定相關(guān)的問題，國家勞動(dòng)總局和中華全國總工會(huì)提出的草案不能解決失業(yè)率高和生產(chǎn)力低下的社會(huì)矛盾，使得該草案最終并為進(jìn)入全國人民代表大會(huì)的決策議程。

2.第二階段。1984～1989年，國家進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制和勞動(dòng)體制的改革，但在政治流上《勞動(dòng)法》并為進(jìn)入政府議程，在政策流上起草小組工作停滯，只是各方討論仍在進(jìn)行，在這種情況下，立法工作進(jìn)入暫停階段。

3.第三階段。1989～1991年，由勞動(dòng)部及中華全國總工會(huì)起草的草案提交國務(wù)院，但由于種種原因，起草工作又一次停頓下來。問題流方面企業(yè)承包制推行導(dǎo)致勞資失衡，工人情緒不滿，抵觸改革；政治流方面勞動(dòng)部作為獨(dú)立部門正式成立，中國經(jīng)濟(jì)改革陷入徘徊，使得無法確定《勞動(dòng)法》制定的大方向；政治流仍未認(rèn)清與勞動(dòng)政策制定相關(guān)的問題。

4.第四階段。1992～1994年，國務(wù)院通過草案并把其作為正式草案提交至全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，并最終順利通過。

一是問題流。在問題流方面，國有企業(yè)、外資企業(yè)，私營企業(yè)中均出現(xiàn)了亟待解決的勞動(dòng)問題。

在國企中，工人階級(jí)政治地位不斷下降。國企內(nèi)部的權(quán)力平衡逐漸向管理者傾斜，管理者與工人經(jīng)濟(jì)方面差距巨大；工人入黨、提干，在政治機(jī)構(gòu)中的比例下降；國企經(jīng)營陷入困境工人收入降低，同時(shí)大范圍的失業(yè)壓力與通脹壓力使工人們生活貧困；從1992年到1993年，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件增速達(dá)99.8%，涉及34794人次，并且罷工、停產(chǎn)及集體上訪事件時(shí)有發(fā)生，使工人對(duì)勞動(dòng)問題有極大的抱怨聲。

另一方面外資企業(yè)和私營企業(yè)在我國迅速發(fā)展，卻存在大量侵犯工人權(quán)益的行為，如：超時(shí)工作又沒有加班工資、工作條件惡劣、不按規(guī)定簽訂勞動(dòng)合同，導(dǎo)致罷工和停產(chǎn)頻發(fā)，影響社會(huì)穩(wěn)定。

中華全國總工會(huì)發(fā)起一場(chǎng)引導(dǎo)高層領(lǐng)導(dǎo)與公眾關(guān)注工人處境的運(yùn)動(dòng)，全國婦聯(lián)，媒體也加入這場(chǎng)活動(dòng)之中，使得勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)成為全國人大與全國政協(xié)的熱點(diǎn)話題。

二是政治流。1992年，鄧小平發(fā)表“南巡”講話。同年10月，中共十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)。1993年11月，中國十四屆三中全會(huì)首次提出資本市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的概念。

同時(shí)在法制方面，第八屆全國人大常委會(huì)決定在5年內(nèi)制定152部法律。

這些都有力的推進(jìn)了我國《勞動(dòng)法》的制定與出臺(tái)。

三是政策流。1992年起，中華全國總工會(huì)一直推進(jìn)《勞動(dòng)法》的起草和制定工作，勞動(dòng)專家將《勞動(dòng)法》的制定與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制緊密聯(lián)系起來，使高層領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)大眾都看到了立法的必要性。

四是政策企業(yè)家。1992年起勞動(dòng)部、法制局、政策法規(guī)司，起草小組以及中華全國總工會(huì)多方持續(xù)努力，為《勞動(dòng)法》的出臺(tái)助力。

四、結(jié)論

在我國，從拉開制定《勞動(dòng)法》的序幕到頒布法律整整花費(fèi)了15年，期間雖多次提案卻最終未被采納。我們可以看到在一部法律的議程設(shè)置上，問題流、政策流，政治流缺一不可，任意一個(gè)源流的缺失或不完善都可能導(dǎo)致一部法律的擱淺。只有持續(xù)不斷的努力，在各方面時(shí)機(jī)成熟的條件下才是推出一部法律的最佳時(shí)間點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]Kingdon.J.Agendas，Alternatives，and Public Policies.New York：Longman，2003.

[2]于永達(dá)，藥寧.政策議程設(shè)置的框架探索[J].中國行政管理，2013（07）.

[3]Anita Chan （1995），The Emerging Patterns of Industrial Relations in China and the Rise of Two New Labor Movement，China Information，Vol.IX，No.4，Spring，pp.36-59.