張丹丹

(漯河市委黨校，河南 漯河 462000)

作為中央政府代理人的地方政府，其各種行為也會直接或間接地影響金融發(fā)展。金融是一個廣泛涉及政治、經(jīng)濟、文化、法治等基本環(huán)境要素的綜合系統(tǒng)，而不是隔離于社會之外的獨立系統(tǒng)。在這些要素中，地方政府行為最具影響力。地方政府可以通過各種方式對土地、礦產(chǎn)等要素進(jìn)行價格控制，同時控制著對經(jīng)濟和金融活動有著絕對影響力的多種要素，如稅收、收費、市場準(zhǔn)入等。掌握這些要素，事實上就掌握了對地方金融資源的配置權(quán)，因為在目前銀行的抵押物和政治擔(dān)保中，土地、稅收、市場準(zhǔn)入等各種花樣翻新的優(yōu)惠行政政策是最值得信賴的。在這樣的制度環(huán)境下，地方政府行為對金融發(fā)展有著巨大的影響。

一、地方政府行為的內(nèi)容與特點

(一)地方政府行為的主要內(nèi)容

1. 與中央政府間的博弈行為

分稅制改革后，由于財權(quán)與事權(quán)不對等，地方政府面臨巨大的財政壓力，而經(jīng)濟理性又促使其與中央政府展開博弈，形成所謂“上有政策，下有對策”的格局，促使地方動用一切當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行博弈。

(1)在財政分配上與中央討價還價，少交稅收或爭取更多的財政補貼，爭取最大的經(jīng)濟利益。

(2)向中央爭取優(yōu)惠政策。為了爭得國家在稅收、投資項目審批、吸引外資等方面的政策優(yōu)惠，地方政府會努力向中央爭取開發(fā)區(qū)政策、現(xiàn)行改革或試點政策等。

(3)逆向選擇與道德風(fēng)險。在中央和地方政府間的委托—代理關(guān)系中，地方政府實際上面對的是一個多任務(wù)委托合同。在中國的政績考核體系中，地方的GDP、稅收增長率、就業(yè)率等多種指標(biāo)是最主要的評價指標(biāo)。為獲得更好的政績考核評價，地方政府有足夠的動力向中央政府傳遞有利于政績考核的信息，隱藏不利于政績考核的信息。

2. 與其他地方政府之間的競爭行為

(1)為了吸引國內(nèi)外投資，地方政府競相出臺各項優(yōu)惠政策。

(2)改善地方投資環(huán)境，增加地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共物品的供給。

(3)對金融資源的爭奪。由于在我國經(jīng)濟改革和發(fā)展過程中，金融資源都集中在中央政府，為了爭取更多的金融資源，地方政府必然惡性競爭。

(4)地方保護(hù)主義盛行。為了本地方的利益，一些地方政府會采取各種保護(hù)行為，如設(shè)置行政壁壘、進(jìn)行地區(qū)封鎖、強制交易歧視性待遇等，去割裂市場、限制公平競爭、破壞市場秩序和金融環(huán)境。

3. 地方政府對微觀主體的干預(yù)行為

(1)通過各種手段支持地方企業(yè)，幫助企業(yè)做大做強，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)財政、經(jīng)濟和就業(yè)的增長。

(2)干預(yù)企業(yè)的重組活動，主導(dǎo)企業(yè)的兼并、破產(chǎn)、聯(lián)合、合作和合并等重組行為。

(3)為了改善地方基礎(chǔ)設(shè)施狀況，和其他地方進(jìn)行競爭，地方政府會對銀行貸款進(jìn)行干預(yù)，引導(dǎo)銀行貸款為公共物品融資。

(二)地方政府行為的特點

1. 地方政府行為的本位化。即地方政府大多從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟或社會利益出發(fā)施政，而一般很少顧及其他地方政府和國家的需要，也即所謂地方主義或本位主義。

2. 地方政府行為的短期化。在現(xiàn)行的政績考核體系下，為了在任職期間有好的考核結(jié)果，地方官員一般都熱衷于數(shù)量、速度攀比，熱衷上馬短、平、快項目。

3. 地方政府經(jīng)濟調(diào)控行為行政化。項目審批、許可證發(fā)放、信貸配給、上市公司審批等行政手段仍然是政府調(diào)控的主要方式。

4. 地方政府行為企業(yè)化。即政府越位直接干預(yù)經(jīng)濟，成為企業(yè)的管理者。

5. 地方政府的政策依賴性。所有的地區(qū)都希望向中央爭取更多的優(yōu)惠政策，把發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的希望寄托于中央政策上。

二、地方政府行為對金融發(fā)展的影響

(一)積極影響

1. 增加公共物品供給，尤其是提高基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量，改善地區(qū)投資的硬環(huán)境。如通過增加道路的數(shù)量、提高道路的等級，可以縮短地區(qū)之間的來往時間，有利于加強區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系;增加通訊設(shè)施供給，同樣可以降低投資成本。

2. 提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低投資風(fēng)險，改善地區(qū)投資軟環(huán)境。資本周轉(zhuǎn)速度的快慢、資本回報率的高低，直接受到地方政府公共服務(wù)質(zhì)量、融資方便程度、信息與技術(shù)服務(wù)水平等因素的影響。

(二)消極影響

1. 直接影響

(1)對信貸資金配置的干涉。經(jīng)過近些年的改革，銀行已經(jīng)可以根據(jù)市場需求自主決定信貸資金的投放，金融機構(gòu)信貸的支持對地方政府的經(jīng)濟發(fā)展也做出了很大的貢獻(xiàn)，雖然地方政府影響銀行貸款投向的能力弱化了，但并沒有消除。

(2)政府力挺本地企業(yè)上市融資。在地方政府的操縱下，一些企業(yè)利用虛假驗資等手段取得上市資格。

(3)在地方信用體系建設(shè)過程中政府存在著不恰當(dāng)行為。作為信用體系的建設(shè)主體，地方政府本應(yīng)積極建設(shè)本地的信用體系，但是很多時候地方政府又會不自覺地破壞地方信用體系。

(4)為了控制金融資源，地方政府往往熱衷于建設(shè)地方金融機構(gòu)。

2. 間接影響

(1)地方政府的投資沖動會帶來經(jīng)濟的波動。地方經(jīng)濟平穩(wěn)快速健康發(fā)展是金融平穩(wěn)快速健康發(fā)展的前提，如果經(jīng)濟出現(xiàn)大的波動，金融生態(tài)也必然跟著惡化。

(2)地方政府投資沖動導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)問題。為了追逐高GDP，地方政府往往會重復(fù)建設(shè)，造成特定產(chǎn)品的產(chǎn)能過剩，市場無法消化。

(3)對于一些對地方政績貢獻(xiàn)大的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，地方政府往往大力扶持，這可能導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的大起大落，在現(xiàn)在的融資結(jié)構(gòu)條件下，銀行很少能全身而退。

(4)政府行為邊界不清晰扭曲了金融企業(yè)的預(yù)期，進(jìn)而異化了金融機構(gòu)的行為。

(5)對金融資源的低效率運用。在經(jīng)濟增長中地方政府起主導(dǎo)作用，地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長方式的特征之一是資源、資金的粗放式運用。而地方政府主導(dǎo)使金融資源更多地流向政府規(guī)劃的項目中，這不可避免地導(dǎo)致金融資源的低效率運用。

三、規(guī)范地方政府行為，促進(jìn)金融健康發(fā)展

(一)合理劃分中央政府的財權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范中央政府與地方政府的關(guān)系

在成熟市場經(jīng)濟國家，各級政府的財權(quán)、事權(quán)劃分清晰，政府之間的財政收支矛盾少，稅款的使用效率較高?？梢姡宄缍ㄕg的事權(quán)是處理好中央與地方關(guān)系的初始環(huán)節(jié)。因此，首先，通過立法明確界定中央政府和地方政府間的財權(quán)和事權(quán)，增強財政制度的穩(wěn)定性，避免上下級政府之間的利益之爭。其次，適度下放地方稅收立法權(quán)。第三，逐步落實地方政府應(yīng)有的財權(quán)，并保證各級政府履行事權(quán)有相應(yīng)的財權(quán)作支撐。

(二)完善法律、健全法制，明確地方政府的職權(quán)范圍，逐步向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變

法律的完善、法制的健全，是明確各級地方政府職權(quán)范圍的制度保障，有利于政府從管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。由于改革開放后地方政府承擔(dān)的事項和支出大幅度增加，正常的稅收收入無法滿足日益增加的支出需要，所以地方政府都熱衷于追求金融資源。而地方政府支出增長過快的根源則在于市場化改革不徹底，政府承擔(dān)了一些市場經(jīng)濟下本來不該由政府承擔(dān)的事項，這表現(xiàn)在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的越位，由此導(dǎo)致投資支出比重過大。加快政府職能改革的步伐，要明確政府與市場的邊界?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟需要政府的干預(yù)和調(diào)控，但政府干預(yù)和調(diào)控的目的在于克服市場失靈。因此，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，逐步向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，是轉(zhuǎn)變地方政府職能的關(guān)鍵。

(三)轉(zhuǎn)變地方政府行為機制

轉(zhuǎn)變地方政府行為機制，包括調(diào)整地方政府行為的激勵機制，加強地方政府行為的約束機制，完善各級政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)機制。首先，建立激勵相容的官員績效考核制度。官員的績效考核應(yīng)該考慮以下因素:一是地方的歷史情況和長遠(yuǎn)發(fā)展;二是建立一個綜合的官員考核指標(biāo)體系，而不僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟的能力。其次，加強地方政府行為的約束機制。一是完善我國的行政法律體系，加強法律對地方政府行為的約束力。二是完善我國地方政府官員的任命體制。要引進(jìn)對官員的直接和間接評議機制，黨員先進(jìn)性教育、官員末位淘汰制等都是防范官員道德風(fēng)險的十分有效的直接約束措施。

(四)推進(jìn)金融體制改革，拓寬地方政府融資渠道

首先，要推進(jìn)金融體制改革。一是要建立存款保險制度，改變目前國家承擔(dān)無限責(zé)任的隱含擔(dān)保制度;二是要加強對銀行體系的監(jiān)管。其次，拓寬地方政府融資渠道。地方政府主要采用以下幾種方法:一是批地引資;二是通過國有企業(yè)過國有控股上市公司的產(chǎn)權(quán)重組獲得部分資金;三是向銀行貸款;四是引進(jìn)外資;五是強制集資。但是這幾種方法都不能從根本上解決資金不足的矛盾，地方政府急需開辟新的融資渠道。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家市政債券融資等地方政府的融資經(jīng)驗，著手修改《預(yù)算法》，逐步放開地方政府發(fā)行政府債券的政策限制，為地方政府平衡收支提供正常的融資渠道。

(五)加快投融資體制改革

要實現(xiàn)地方政府行為的根本調(diào)整，必須進(jìn)行投融資體制改革。雖然投融資體制改革任務(wù)復(fù)雜艱巨，但卻有利于規(guī)范地方政府投資行為、減少地方政府對金融資源的爭奪、提高金融資源利用效率。根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則對投融資體制進(jìn)行改革，發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，約束地方政府的投資行為，建立起企業(yè)自主決策、銀行獨立審核、政府宏觀調(diào)控有力、方式多樣的新型投融資體制。

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