董 欣
(黑龍江大學(xué) 東北亞經(jīng)濟研究中心,黑龍江 哈爾濱 150080)
1991—1998年是俄羅斯政府利用外資政策的產(chǎn)生和初步發(fā)展階段。在這一階段,俄羅斯政府制定了利用外資的基本政策方針路線,出臺了一系列法律法規(guī),其目的都在于鼓勵外國投資和吸引外商直接投資,引進國外先進技術(shù)及管理經(jīng)驗,促進國民經(jīng)濟建設(shè)。這些投資法規(guī)都體現(xiàn)了一種激進的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌方式,是在葉利欽政府主導(dǎo)下進行的一種集中、快速并且大規(guī)模的體制變遷。
1991年7月4日,俄羅斯政府頒布了第一部外國投資法:《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》(以下簡稱《投資法》),共7 章42 款,確定了外國投資者在俄聯(lián)邦境內(nèi)進行投資活動的基本原則以及外資企業(yè)成立和經(jīng)營的基本規(guī)定,并明確規(guī)定國家保護外商投資。對外商企業(yè)的經(jīng)營、購買土地使用權(quán)和各種有價證券及其他產(chǎn)權(quán)等問題也做了具體規(guī)定。這部法律為外資進入俄羅斯提供了重要的法律保障。以后又相繼出臺了很多調(diào)整俄羅斯境內(nèi)外資活動的法律法規(guī)。在《投資法》的第二章中規(guī)定了外國投資享有本法和其他俄聯(lián)邦法律及國際承諾的絕對法律保護,保證投資不被國有化,征用或沒收,也不受官員非法行為的損害,否則,將對外國投資者提供賠償,從而進一步確立了外國投資的法律地位。第三章中允許外國投資者建立獨資企業(yè)及外國企業(yè)的子企業(yè)及分支機構(gòu),進一步放寬了外商投資方式。同時為了拓寬外商投資領(lǐng)域,該法的第五章明確規(guī)定外國投資者可以購買企業(yè)全套資產(chǎn)、建筑物、土地使用權(quán)設(shè)施、股份、知識產(chǎn)權(quán)、債券、自然資源使用權(quán)及參加國有資產(chǎn)國有化。為了肯定外資的作用并且彰顯其重視程度,第四章對外國投資者在俄羅斯享有的權(quán)利和優(yōu)惠政策做了明確規(guī)定,如外國投資者可向國外無條件匯寄投資獲得的利潤,免稅相應(yīng)進口設(shè)備和材料,在自由經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的外國投資者和外資企業(yè)更享有額外的優(yōu)惠待遇[1]。
1992年俄聯(lián)邦先后出臺了《俄聯(lián)邦國營和地方企業(yè)私有化綱領(lǐng)》和《關(guān)于在俄聯(lián)邦境內(nèi)發(fā)展自由經(jīng)濟區(qū)的措施》。在《綱領(lǐng)》中有條款涉及外國投資者及其活動,規(guī)定外國投資者可以參加國營和地方企業(yè)私有化時進行的拍賣和投標(biāo)。在外國投資者是唯一的參加者時,可將企業(yè)賣給外國投資者,由有關(guān)的財產(chǎn)基金會對該企業(yè)的財產(chǎn)進行評估。在《措施》中則規(guī)定了在自由經(jīng)濟區(qū)投資的外國投資者可以享受簡化注冊手續(xù)、稅收優(yōu)惠、進出口配額和進出口關(guān)稅征收等多種優(yōu)惠待遇,但是由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和必要充分的啟動資金,大部分建立起來的經(jīng)濟區(qū)不但沒有取得理想的引資效果,反而成為了偷稅漏稅的天堂。
隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟形勢的變化,1991年投資法的部分內(nèi)容已不適應(yīng)俄羅斯吸引外資和改善投資環(huán)境的需要,為此,俄聯(lián)邦政府又陸續(xù)出臺新的外資立法和綱要,比較突出的就是1995年的《產(chǎn)品分成協(xié)議》和1998年的《租賃法》。為了擴大產(chǎn)品生產(chǎn),在《產(chǎn)品分成協(xié)議》中進一步調(diào)整了俄羅斯聯(lián)邦議會批準(zhǔn)的按產(chǎn)品分割協(xié)議條件開采、經(jīng)營的礦產(chǎn)(石油和天然氣),以及國內(nèi)外投資者在俄羅斯境內(nèi)投資礦產(chǎn)資源的勘探和開采,該法填補了俄羅斯礦產(chǎn)投資領(lǐng)域的空白,對吸引外國投資者積極進入遠東和西伯利亞自然資源領(lǐng)域,加大吸引外資力度發(fā)揮了極為重要的作用。1998年的《租賃法》是建立在1996年的《租賃條例》基礎(chǔ)上的,在總則中說明了該法的宗旨是在租賃業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上發(fā)展生產(chǎn)資料投資形式保護財產(chǎn)權(quán),和參與者在投資過程中的權(quán)利及保障投資效果。該法涉及外國投資的內(nèi)容主要有:允許外國法人在俄羅斯組建租賃公司;外國法人在俄從事租賃活動許可證的發(fā)放條件;國際租賃參與者之間爭議的解決程序及法律的適用等問題。
從1999年開始,雖然無論從絕對規(guī)模還是相對規(guī)模上看都有待進一步提高,但是不可否認的是俄羅斯對外資的利用每年都在快速增加,這應(yīng)該是得益于普京政府對于外國直接投資的高度重視。新的普京政府主張在保障領(lǐng)域建立完整的國家調(diào)控體系,同時必須穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟。新政策認為吸引外資,加強俄羅斯聯(lián)邦的引資速度和引資規(guī)模是俄羅斯發(fā)展經(jīng)濟的必然選擇,更重要的是普京政府加強了外資政策和立法的執(zhí)行力度,使法律效力大大增強。這一時期的法律法規(guī)逐步走向了相對完善的階段,不僅對原有的外貿(mào)法律進行了修改,而且又頒布了一些新的外資法,這說明俄政府對外資的態(tài)度已經(jīng)由盲目引入發(fā)展到了理性治理階段。
《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》于1999年7月9日頒布,它是俄聯(lián)邦協(xié)調(diào)外國對俄投資活動的基本法。它的目的是改善俄羅斯的投資環(huán)境,使本國的外商投資制度符合國際投資標(biāo)準(zhǔn),向國外投資主體提供穩(wěn)定的法律保障,使其在投資、投資所獲收入和利潤、企業(yè)經(jīng)營活動條件等方面的權(quán)利都能受到保護。這使得俄羅斯能有效使用外國的物資、資金、先進技術(shù)工藝和管理經(jīng)驗等。它的特點是對外國投資給予國民待遇、非歧視性等原則,取消了先前給外資規(guī)定的大量優(yōu)惠,使本國企業(yè)與外國企業(yè)權(quán)利平等,具有同等的競爭地位。該法2002年3月和7月及2003年12月進行多次修正。此法同時宣布廢除1991年頒布實施的《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》及相關(guān)法規(guī)。該法共有28 條,其中涉及外資保護的就有12 條[2]。該法明確聲明:外資經(jīng)營活動受俄國家法律保護,在俄可以進行任何合法的投資活動,有權(quán)購買有價證券、自然資源、房屋、建筑物以及其它不動產(chǎn),參與俄私有化進程,并享有法律提供的各種優(yōu)惠;俄政府保障外資重點項目在投資期內(nèi)免受政策法令變更的影響;外資的權(quán)利與義務(wù)可以向第三方轉(zhuǎn)讓;其財產(chǎn)不被非法沒收、征用和國有化,因特殊原因發(fā)生上述情況,俄政府必須給予賠償;外資依法納稅后,可以自由支配其收入(利潤、股息、利息等),包括將收入?yún)R出境外;外資在俄境內(nèi)發(fā)生爭議和訴訟時將得到公正待遇;其有權(quán)將投資帶入的資產(chǎn)、資料帶出俄境內(nèi)。
俄羅斯政府還頒布了一些與《俄羅斯聯(lián)邦外國投資法》相配套的聯(lián)邦法律法規(guī)。1999年頒布的《對(產(chǎn)品分成協(xié)議)進行修改和補充的聯(lián)邦法》使該法更為完善。又在1999年5月—2000年1月間頒布了5 項《關(guān)于可按產(chǎn)品分割條件使用的地下資源產(chǎn)地的聯(lián)邦法》,根據(jù)這5項聯(lián)邦法,俄羅斯境內(nèi)又有一個礦產(chǎn)地被列入可按產(chǎn)品分割條件使用的礦產(chǎn)地清單。
前文提到的《關(guān)于在俄聯(lián)邦境內(nèi)發(fā)展自由經(jīng)濟區(qū)的措施》(1992)并沒有成功保障經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展。因此在2005年,俄羅斯頒布實施《俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟特區(qū)法》,重新啟動了經(jīng)濟特區(qū)計劃。1991—1992年俄羅斯開辦了納霍德卡、阿爾泰邊疆區(qū)、赤塔州、薩哈林、加里寧格勒州、猶太人自治州、諾夫戈羅德州等多個自由經(jīng)濟區(qū),1992年又調(diào)整為納霍德卡、薩哈林、下諾夫戈羅德、加里寧格勒、圣彼得堡5 個自由經(jīng)濟區(qū),但是由于政府的私有化政策絕大多數(shù)自由經(jīng)濟區(qū)沒有取得理想的引資效果。根據(jù)新的《特區(qū)法》,俄羅斯政府批準(zhǔn)設(shè)立了兩種經(jīng)濟特區(qū):技術(shù)研發(fā)應(yīng)用型(圣彼得堡市綠城、杜布納市和托木斯克市)和工業(yè)生產(chǎn)型(利佩茨克市和葉拉布加市)。兩種特區(qū)存續(xù)期均不得超過20年,而且在其境內(nèi)不允許安排房地產(chǎn)項目[3]。2006年之后,俄羅斯政府又推出旅游休閑型和海港型經(jīng)濟特區(qū)計劃,其目的是為了發(fā)展俄羅斯相對落后地區(qū)(比如布里亞特共和國),縮小地區(qū)差距,從而使除莫斯科和圣彼得堡地區(qū)之外的地方能夠有外商投資企業(yè)投資發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓まr(nóng)業(yè)、建筑運輸業(yè)。這些進入經(jīng)濟特區(qū)的外商投資企業(yè)將享受在統(tǒng)一社會稅、進出口關(guān)稅和土地稅等稅費優(yōu)惠和其他政策激勵。
在俄羅斯,企業(yè)的稅務(wù)負擔(dān)比較沉重,要繳納的各種稅收名目繁多,在一定程度上影響了外商投資。因此在稅收方面政府政策也做出了相應(yīng)的調(diào)整。1999年新的《外國投資活動法》力求進一步簡化投資手續(xù),及時審理投資者申訴并公布處理結(jié)果,在自由經(jīng)濟區(qū)提供一系列稅收優(yōu)惠政策,比如減免進口關(guān)稅和增值稅以及減免利潤稅。同時在產(chǎn)品分配協(xié)議方面,可向外國投資者提供礦產(chǎn)資源的開采和使用權(quán)(按產(chǎn)品分配條件),除利潤稅和資源使用費,其它稅費均以國家與投資者之間進行產(chǎn)品分配的方式代替。除了新法的特殊章節(jié)外還有部門法調(diào)節(jié)專門的稅收領(lǐng)域,以改善投資環(huán)境,如1998年的《稅法典(第一部)》和2000年的《稅法典(第二部)》。兩部專門法減少了稅種,下調(diào)了稅率,目的都在于減少企業(yè)的稅賦負擔(dān),使企業(yè)能夠有條件進行平等競爭。
《對外國投資對俄羅斯國防和國家安全有戰(zhàn)略意義的企業(yè)的管理辦法》于2008年制定實施,重點保障對國防和國家安全有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟活動,比如聯(lián)邦級礦產(chǎn)地的勘探和開采。在普京政府階段,對于外資的利用已經(jīng)從盲目逐漸過渡到了理性,為了保障國家安全和國家利益,俄羅斯在制定鼓勵和吸引外國直接投資政策的同時,也立法制定限制措施去限制外資進入其戰(zhàn)略行業(yè)和企業(yè)[4]。(戰(zhàn)略企業(yè)是指在俄境內(nèi)注冊、從事至少一項對國防和國家安全有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟活動的企業(yè)。)
盡管受外部經(jīng)濟環(huán)境的影響及原油價格泡沫經(jīng)濟的困擾,自2009年起,俄羅斯的利用外資規(guī)模急劇下降,然而從整體宏觀角度進行判斷,梅德韋杰夫政府的利用外資政策并無明顯轉(zhuǎn)移或變更。重視外資依舊是梅德韋杰夫政府引資政策的核心環(huán)節(jié),是梅德韋杰夫擔(dān)任總統(tǒng)時期以實現(xiàn)現(xiàn)代化作為其施政的最基本主張。梅德韋杰夫曾表示:“不實現(xiàn)現(xiàn)代化,俄羅斯經(jīng)濟就沒有未來,而不改善投資環(huán)境、不吸引投資,就不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化。”梅德韋杰夫政府執(zhí)政期間有關(guān)吸引投資的一系列政策,旨在為俄羅斯經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供保障。其利用外資政策主要體現(xiàn)為提供減稅優(yōu)惠;放寬投資限制;組建投資基金。
意旨進一步清掃外資進入俄羅斯的壁壘以及放松投資限制,梅德韋杰夫于2010年發(fā)布總統(tǒng)令,對于長期處于俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)保護下的企業(yè)數(shù)量進行進一步調(diào)控,降低80%。這一舉措目的在于通過優(yōu)化競爭環(huán)境吸引私人資本和外國資本對俄規(guī)模企業(yè)和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行投資。后續(xù)的鞏固性外資政策直接體現(xiàn)為2011年俄羅斯政府提出的《對外國投資俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)的管理辦法》的修正案。修正案的主要側(cè)重點在于掃清銀行業(yè)(銀行股權(quán)買賣)、食品業(yè)(生產(chǎn)與加工)以及服務(wù)業(yè)的壁壘。實際上對于降低外資壁壘尤其是對銀行業(yè)的保護進一步體現(xiàn)于2013年俄聯(lián)邦委員會批準(zhǔn)的外國銀行在俄羅斯國內(nèi)設(shè)立分行的法規(guī),此項法律依照俄羅斯聯(lián)邦銀行業(yè)入世議定書進行指定草擬而成,此后,海外銀行在俄境內(nèi)設(shè)立子行或以外資參股和控股俄境內(nèi)銀行有了明確的法律依據(jù)。
俄羅斯直接投資基金的框架經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)梅德韋杰夫和其時的總理普京共同提出,2011年由聯(lián)邦政府初步設(shè)立。該基金注冊資本為3 億盧布,管理權(quán)歸屬于俄對外貿(mào)易銀行。該基金規(guī)模為100 億美元,在實施后的五年內(nèi),俄聯(lián)邦將陸續(xù)規(guī)劃100 億美元的撥款,以國家資金為保障從而降低投資者的投資風(fēng)險,加速吸引外國投資者對俄投資。俄羅斯直接投資基金的預(yù)期引資額度為600 億~900 億美元,目前正在研究的項目總額為1800 億盧布。俄羅斯直接投資基金主要覆蓋節(jié)能、物流、核電和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域并優(yōu)先支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè),如能源、石油天然氣、太空開發(fā)及制藥等領(lǐng)域的大型項目。作為新型的引資平臺,該基金并不僅僅起到拉動外資為俄聯(lián)邦優(yōu)質(zhì)項目注資的作用,同時也吸引了俄境外基金的關(guān)注,如2012年由中國與俄羅斯直接投資基金合作的中俄投資基金管理公司成立,該基金以有限合伙制形式設(shè)立,進行商業(yè)化運作,其目標(biāo)募集規(guī)模為20 億~40 億美元。由此可見,作為俄引資政策的新型模式,俄羅斯直接投資基金將在未來為俄聯(lián)邦吸引外資方面發(fā)揮很大的聯(lián)動效應(yīng)。
普京認為就目前的引資政策而言,單純創(chuàng)建具有吸引力的投資條件已經(jīng)無法滿足目前俄羅斯聯(lián)邦對于外資的迫切需求,而進一步創(chuàng)建優(yōu)于其它國際引資競爭者所提供的條件是目前俄利用外資政策的重點。俄聯(lián)邦政府近年來依托其能源大國的核心戰(zhàn)略,以能源政策為導(dǎo)向推動吸引外資,較典型的為取消北極大陸架所有新油氣項目的出口關(guān)稅。在2012年舉行的大陸架油氣田開發(fā)會議上,普京提出未來俄羅斯北極地區(qū)大陸架油氣田開發(fā)項目將免征出口關(guān)稅。據(jù)估計,此項政策未來30年內(nèi)將為俄帶來近8000 億美元的海外投資。其中石油及天然氣方面的外資約占60%,而其余的40%海外引資則來自于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動效應(yīng)。由此可見,作為全球主要的油氣生產(chǎn)和出口大國,能源產(chǎn)業(yè)仍然是俄羅斯未來經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。鑒于目前俄羅斯傳統(tǒng)石油區(qū)塊產(chǎn)量正在日益下降,吸引資金和技術(shù)兼?zhèn)涞奈鞣侥茉垂緛砉餐_發(fā)北極大陸架,是俄羅斯擺脫能源產(chǎn)量下降的不多選擇之一。因此,俄羅斯于2012年推出“北極能源新政”,即加快開發(fā)北極大陸架的步伐,包括出臺新的能源稅收優(yōu)惠政策,吸引外資和技術(shù),允許外資和私營石油公司參與大陸架油氣項目、全部取消出口關(guān)稅、大陸架項目進口設(shè)備免征增值稅等。同時,這也意味著近期的俄羅斯利用外資政策將依舊圍繞能源方面的外資吸引為主,進一步鞏固其能源強國地位,為其經(jīng)濟社會發(fā)展開辟新的經(jīng)濟增長點。
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