李 貞

改革開放以來，中國城市化高速發(fā)展，工業(yè)化和就業(yè)的聚集催生了大量工業(yè)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等。2000年以后，綜合性新城的規(guī)劃建設(shè)又集中涌現(xiàn)，新城建設(shè)可以看作傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的升級版，更加強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化發(fā)展的融合。新城是城市中心區(qū)人口疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要載體，同時也面臨自身經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的壓力。新城規(guī)劃普遍會借鑒國內(nèi)外城市發(fā)展的先進經(jīng)驗，在功能塑造上強調(diào)生態(tài)、智慧、宜居、宜業(yè)，在城市形態(tài)上強調(diào)高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面強調(diào)新興、科技、高端等。從現(xiàn)實發(fā)展情況看，有些新城依托老城區(qū)而建，在產(chǎn)城融合和人口集聚方面占得先機；有的新城距離城市中心區(qū)較遠，受中心城區(qū)的輻射帶動作用較弱，常常會出現(xiàn)人口集聚落后于產(chǎn)業(yè)集聚、城市功能落后于產(chǎn)業(yè)功能的現(xiàn)象，城市公共配套體系難以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，產(chǎn)城融合面臨困局。近年來，關(guān)于產(chǎn)城融合方面的思考和研究較多，已成為城市規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)注的熱點[1-3]。

本文通過對上海市臨港地區(qū)在不同城市發(fā)展階段的人口和建設(shè)用地變化分析，研究產(chǎn)業(yè)集聚與城市化發(fā)展互動的規(guī)律、問題和原因，從而探討實現(xiàn)產(chǎn)城融合的規(guī)劃策略。

1 產(chǎn)-城互動的一般規(guī)律

根據(jù)城市新興區(qū)域的發(fā)展經(jīng)驗，產(chǎn)業(yè)空間集聚與城市化是一個相互促進的過程，只有當(dāng)產(chǎn)業(yè)空間集聚與城市化建立起良性互動機制[4]，城市化才可以走上穩(wěn)定的發(fā)展軌道。從產(chǎn)業(yè)空間集聚對城市化發(fā)展的作用[5]分析，在工業(yè)化初期，工業(yè)發(fā)展所形成的集聚效應(yīng)對城市化產(chǎn)生直接的帶動作用；當(dāng)工業(yè)化進入中期階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級的作用超過了聚集效應(yīng)的作用，工業(yè)比重上升對城市化演進的帶動作用明顯減弱；當(dāng)工業(yè)化演進到較高階段后，對城市化進程起主導(dǎo)作用的產(chǎn)業(yè)逐步由工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。從城市化對產(chǎn)業(yè)空間集聚的作用[6]分析，城市的集聚功能和城市化的經(jīng)濟效應(yīng)，是產(chǎn)業(yè)空間集聚的推動力。城市化的本質(zhì)是人口城市化，城市人口集聚會形成對第三產(chǎn)業(yè)和工業(yè)品的規(guī)?；袌鲂枨?，從而帶動第二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。此外，城市化進程的推進可以加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)代化，為產(chǎn)業(yè)的空間集聚提供良好的外部條件。充分認識產(chǎn)業(yè)空間集聚和城市化之間的互動關(guān)系，準確把握工業(yè)化發(fā)展所處的階段，是進行城市規(guī)劃和政府決策的重要前提。

2 臨港地區(qū)概況

臨港地區(qū)位于上海浦東新區(qū)東南端、杭州灣入海口北岸，緊鄰上海浦東國際機場和洋山深水港，總面積315km2。開發(fā)臨港地區(qū)是上海建設(shè)國際航運中心的重要戰(zhàn)略決策，目標是依托洋山深水港，在東海大橋登陸處建設(shè)一個港-產(chǎn)-城三區(qū)聯(lián)動、相互融合的現(xiàn)代化濱海新城。臨港地區(qū)目前分為主城區(qū)、重裝備產(chǎn)業(yè)和物流園區(qū)、主產(chǎn)業(yè)區(qū)、綜合區(qū)以及臨港奉賢分區(qū)五大板塊。2005年國務(wù)院批準設(shè)立洋山保稅港區(qū)，其陸域部分約6km2即位于臨港地區(qū)物流園區(qū)板塊，洋山深水港主要發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)，現(xiàn)已成為上海港集裝箱吞吐量增量的重要推動力。臨港地區(qū)作為上海新興發(fā)展的重點區(qū)域之一，在杭州灣北岸產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和上海市先進制造業(yè)布局中正承擔(dān)著重要角色，重裝備制造業(yè)發(fā)展十分迅速，已形成新能源、船舶、海洋、汽車、航空、工程機械等產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，截止到2011年底，臨港地區(qū)已完成產(chǎn)業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等固定資產(chǎn)投資980億元，引進產(chǎn)業(yè)項目176個，工業(yè)總產(chǎn)值保持55%的年均增幅，稅收收入保持30%以上的年均增幅。城市開發(fā)建設(shè)方面，主城區(qū)已建成市政道路約80km、住宅建筑面積約125萬m2、商業(yè)辦公樓宇建筑面積約80萬m2，學(xué)校、酒店、商場、醫(yī)院等城市配套設(shè)施相繼建成使用。

3 臨港地區(qū)城市發(fā)展階段分析

根據(jù)對城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)資料情況的梳理，臨港地區(qū)城市發(fā)展大致可以分為以下幾個階段：

（1）總體謀劃和建設(shè)起步階段（2002—2004年）。2002年，配合洋山深水港區(qū)一期工程開工建設(shè)，上海海港新城規(guī)劃選址啟動，位于核心地區(qū)的滴水湖正式開挖。2002年8月，上海市人民政府批準《海港新城總體規(guī)劃》，規(guī)劃用地面積約160km2，規(guī)劃控制范圍基本相當(dāng)于目前的臨港地區(qū)中心區(qū)和物流園區(qū)的范圍，是臨港地區(qū)總體規(guī)劃的雛形。在此基礎(chǔ)上，2004年《上海臨港新城總體規(guī)劃（2003—2020）》由上海市人民政府正式批準實施，規(guī)劃用地面積達到297km2，規(guī)劃建設(shè)用地面積165km2，規(guī)劃期末總?cè)丝跒?3萬?？傮w規(guī)劃明確臨港地區(qū)（當(dāng)時稱臨港新城）是上海國際航運中心的重要組成部分，要打造綜合型濱海新城和具有輔城作用的戰(zhàn)略重點發(fā)展區(qū)域，并成為以現(xiàn)代裝備制造業(yè)為核心的重要產(chǎn)業(yè)基地之一。臨港地區(qū)劃分為中心區(qū)、主產(chǎn)業(yè)區(qū)、綜合區(qū)、重裝備產(chǎn)業(yè)和物流園區(qū)，并明確了中心區(qū)一期建設(shè)區(qū)（21km2，含滴水湖）、重裝備產(chǎn)業(yè)和物流園區(qū)等先期開發(fā)建設(shè)區(qū)域。同年，中心區(qū)一期建設(shè)區(qū)控制性詳細規(guī)劃批準實施。

（2）產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和配套設(shè)施集中建設(shè)階段（2005—2009年）。2005年以后，根據(jù)“港開、橋通、城用”的目標，重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和物流園區(qū)、主城區(qū)的重大工程項目相繼開工建設(shè)。2008年臨港地區(qū)新增奉賢分區(qū)，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的又一關(guān)鍵點。為支持產(chǎn)業(yè)區(qū)、主城區(qū)和社區(qū)建設(shè)，在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，臨港地區(qū)開展了各個層面的規(guī)劃編制工作，有效指導(dǎo)了建設(shè)項目的落地實施。在此階段，重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和奉賢分區(qū)集聚產(chǎn)生了國家新能源裝備、大型船用關(guān)鍵件、汽車整車及零部件、海洋工程裝備、工程機械等五大主要產(chǎn)業(yè)門類，航空產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也得到發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展帶動了臨港地區(qū)人口的增長和城市化水平的提高；主城區(qū)一期建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施框架基本形成，大學(xué)園區(qū)、航海博物館及一環(huán)區(qū)的部分商辦樓等功能性項目也相繼建成，同時在房地產(chǎn)形勢持續(xù)走高的背景下主城區(qū)居住用地的出讓達到自開發(fā)建設(shè)以來的頂峰。

（3）體制轉(zhuǎn)型和產(chǎn)城割裂問題凸顯期（2010—2013年）。2010年，臨港地區(qū)管理體制發(fā)生變化，主城區(qū)劃歸浦東新區(qū)派出機構(gòu)管轄，其余片區(qū)仍由上海市派出機構(gòu)進行管理。在此階段，臨港地區(qū)的發(fā)展重心仍是重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和主城區(qū)。隨著第二產(chǎn)業(yè)不斷集聚發(fā)展，產(chǎn)業(yè)工人和管理者對城市交通、生活配套的需求不斷增長，產(chǎn)業(yè)區(qū)為此建設(shè)了為企業(yè)配套的公租房，并依托老城鎮(zhèn)開發(fā)了大量商業(yè)、娛樂、辦公等設(shè)施。主城區(qū)為了盡快導(dǎo)入人口，也在努力發(fā)展并完善住房、醫(yī)療、教育等城市配套，并在旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展等方面進行積極的探索，啟動了一期建設(shè)區(qū)之外的控詳規(guī)劃編制，為重大功能項目的引進和落地創(chuàng)造條件。產(chǎn)業(yè)區(qū)和主城區(qū)各自得到發(fā)展，但是并沒有出現(xiàn)人們預(yù)期的產(chǎn)-城互動的局面，管理體制的割裂一定程度上也限制了城市規(guī)劃的統(tǒng)籌安排。2013年，臨港地區(qū)管理體制再次發(fā)生變化，市、區(qū)兩個派出機構(gòu)重新整合成統(tǒng)一的市級機構(gòu)，上海市給予特別的政策支持，臨港地區(qū)迎來新一輪創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。

4 臨港地區(qū)產(chǎn)-城互動關(guān)系分析

4.1 人口和建設(shè)用地規(guī)劃實施情況

圖1 上海臨港地區(qū)人口與建設(shè)用地增長分布示意圖① 人口增長數(shù)據(jù)采用五普和六普數(shù)據(jù)進行對比計算。

圖2 上海部分新城區(qū)域人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)

根據(jù)臨港地區(qū)總體規(guī)劃，至2020年規(guī)劃居住人口約83萬人，其中中心區(qū)（主城區(qū)）規(guī)劃總?cè)丝跒?5萬人。規(guī)劃城市建設(shè)用地約164.8km2，其中中心區(qū)（主城區(qū)）約36.3km2，主產(chǎn)業(yè)區(qū)約57.1km2，綜合區(qū)約19km2，重裝備產(chǎn)業(yè)和物流園區(qū)約52.4km2。根據(jù)2010年六普數(shù)據(jù)，臨港地區(qū)現(xiàn)狀常住人口總量約20.7萬人，僅占規(guī)劃總?cè)丝诘?5%，從人口增量的分布來看，重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)及物流園區(qū)、主城區(qū)人口增量最高；2011年，臨港地區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地約占規(guī)劃建設(shè)用地的46%，已建成用地同樣主要集中在主城區(qū)、重裝備產(chǎn)業(yè)和物流園區(qū)（圖1）。

4.2 人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)分析

本研究引入人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)（PEI），并通過與上海市其它新城的橫向比較，判斷臨港地區(qū)建設(shè)用地增長對人口增長的貢獻程度。

彈性是指一個變量變動的百分比相應(yīng)于另一變量變動的百分比來反應(yīng)變量之間的變動的敏感程度。彈性的大小可用彈性系數(shù)來衡量。

彈性系數(shù)=y變動的百分比/x變動的百分比

人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)即人口增長率與建設(shè)用地增長率之比，可反映人口對建設(shè)用地增長的反應(yīng)程度，其公式為：

PEI＝（（ △P ／ P）/（ △C ／ C））×100%

公式中，PEI為人口與建設(shè)用地增長彈性，P為人口總量，△P為人口增長量，C代表建設(shè)用地，△C代表其增量。

按上式計算，PEI＝1表示人口與建設(shè)用地同步增長；當(dāng)PEI＞1時，表明人口增長快于經(jīng)濟增長；當(dāng)PEI＜1時，表明人口增長速度慢于建設(shè)用地增長速度。

以上海7個新城規(guī)劃范圍為比較對象，建設(shè)用地增長率根據(jù)2006和2011年的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)計算；人口增長率的計算方式為：根據(jù)2000年五普和2010年六普常住人口數(shù)據(jù)計算人口年均復(fù)合增長率，以此推算出2006年和2011年常住人口，從而計算2006—2011年人口增長率。7個新城中，臨港地區(qū)近5年的常住人口增幅排名第5，僅高于金山和崇明，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地增幅則排名第1。根據(jù)PEI計算結(jié)果可以看出，松江新城＞嘉定新城＞青浦新城＞南橋新城＞崇明城橋新城＞臨港地區(qū)＞金山新城，臨港地區(qū)PEI排名第6，僅略高于金山新城。其中，崇明城橋新城、臨港地區(qū)、金山新城的PEI均小于1，表明人口增長速度慢于建設(shè)用地增長速度；相比之下，松江新城、嘉定新城、青浦新城和南橋新城的PEI均大于1，表明人口增長速度快于建設(shè)用地增長速度（圖2）。

臨港地區(qū)人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)偏低，反映出當(dāng)前臨港地區(qū)在工業(yè)化快速發(fā)展、城市建設(shè)規(guī)模不斷擴大的背景下，人口導(dǎo)入速度相對過慢，一定程度上也反映出產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有帶來相應(yīng)的人口城市化水平的提高。

4.3 產(chǎn)-城互動關(guān)系分析

臨港地區(qū)規(guī)劃建設(shè)的目標是依托洋山深水港，依港建城，以城促港，并發(fā)揮深水港口優(yōu)勢，發(fā)展裝備制造等先進制造業(yè)，體現(xiàn)的便是產(chǎn)城融合的理念。近年來，臨港地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境不斷改善，“臨港制造”正逐漸形成品牌并不斷壯大，但同時也受職住分離、人口增長過慢等一系列問題的困擾，社會關(guān)注程度越來越高。產(chǎn)業(yè)區(qū)的迅速擴張帶動了人口的不斷增長，并與周邊小城鎮(zhèn)初步顯現(xiàn)出小范圍產(chǎn)城融合的趨勢。而從整個臨港地區(qū)來看，產(chǎn)業(yè)區(qū)、保稅區(qū)和主城區(qū)之間沒有實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，說明臨港地區(qū)的發(fā)展還遠沒有達到產(chǎn)城良性互動的階段。

主城區(qū)基本的規(guī)劃定位是為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供現(xiàn)代化城市服務(wù)配套，但空間距離等客觀條件制約了主城區(qū)與產(chǎn)業(yè)區(qū)的互動。洋山港區(qū)與主城區(qū)的聯(lián)動不足主要體現(xiàn)為主城區(qū)的城市生活配套服務(wù)不能滿足洋山港區(qū)的需要以及兩個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)互動循環(huán)沒有實現(xiàn)，當(dāng)洋山港的航運業(yè)能夠發(fā)揮出區(qū)域產(chǎn)業(yè)影響力時，對航運、金融、貿(mào)易等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的顯著需求才能夠推動相關(guān)企業(yè)在主城區(qū)形成集聚。

5 臨港地區(qū)產(chǎn)-城割裂原因分析

5.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏一體化的規(guī)劃

臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、主城區(qū)從各區(qū)域的自身角度出發(fā)制定發(fā)展規(guī)劃，各區(qū)域的功能定位和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃無法有效地銜接和統(tǒng)籌，臨港與浦東其它區(qū)域在相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃，不可避免地出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、錯位發(fā)展等不協(xié)同狀況。

5.2 嚴格的功能分區(qū)導(dǎo)致空間上缺乏有機聯(lián)系

臨港新城產(chǎn)業(yè)區(qū)和主城區(qū)的空間形態(tài)和主要功能各不相同，從規(guī)劃上二者之間的聯(lián)系并不緊密。在用地性質(zhì)上，產(chǎn)業(yè)區(qū)以工業(yè)和倉儲用地為主，輔以對外交通、道路廣場和市政公用設(shè)施用地，基本沒有居住用地，產(chǎn)業(yè)區(qū)衍生出來的居住需求和綜合配套需求在規(guī)劃上主要依靠主城區(qū)解決。由于管理體制、建設(shè)成熟度、空間距離、交通條件等因素制約，主城區(qū)對產(chǎn)業(yè)區(qū)的服務(wù)支撐作用尚不明顯，通過承接產(chǎn)業(yè)區(qū)居住和配套需求的外溢來實現(xiàn)主城區(qū)人氣集聚的規(guī)劃設(shè)想短期難以實現(xiàn)。

5.3 主城區(qū)人口導(dǎo)入缺乏產(chǎn)業(yè)支撐且職住分離問題顯著

主城區(qū)本身由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，難以提供與第三產(chǎn)業(yè)相關(guān)的就業(yè)崗位，對當(dāng)?shù)貏趧恿Φ奈{能力有限，人口導(dǎo)入速度緩慢，進一步導(dǎo)致城市公共服務(wù)配套缺乏市場需求而發(fā)展滯后。主城區(qū)常住人口中大學(xué)園區(qū)的師生占絕大多數(shù)，為大學(xué)教職員工配套的住宅小區(qū)目前入住率都在60%以上，而且在大學(xué)園區(qū)附近形成了功能較為完備的生活配套區(qū)，是主城區(qū)人氣最旺的地方。除大學(xué)園區(qū)外，主城區(qū)其它已建住宅小區(qū)入住率基本在15%—20%之間，反映出職住分離問題的客觀存在，目前在主城區(qū)工作的政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)干部職工等絕大多數(shù)靠班車通勤，每天來往于上海市區(qū)和臨港地區(qū)之間，形成潮汐式的上下班人流。

5.4 產(chǎn)業(yè)人口對主城區(qū)城市功能需求不足

從城市發(fā)展階段看，臨港地區(qū)仍處在工業(yè)化快速集聚發(fā)展的通道，工業(yè)化發(fā)展帶來就業(yè)崗位的增加，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)部人口城市化具有直接的帶動作用，這個階段在產(chǎn)業(yè)區(qū)集聚的人口以一線產(chǎn)業(yè)工人為主，也包括研發(fā)人員、管理人員等，學(xué)歷層次普遍不高，收入水平也較低，人們所需的居住、生活等配套功能在鄰近的小城鎮(zhèn)內(nèi)即可以得到解決，還沒有形成對第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；袌鲂枨?；市場需求的長期匱乏使得主城區(qū)內(nèi)與城市配套相關(guān)的服務(wù)業(yè)遲遲得不到發(fā)展，教育、衛(wèi)生、交通、賓館等生活配套設(shè)施尚待進一步完善，很多企業(yè)員工都在周邊的小城鎮(zhèn)購買住房、安家落戶，而少數(shù)在臨港新城購房的產(chǎn)業(yè)區(qū)員工存在上下班交通不便等難題，而且臨港新城定位為中高端的城區(qū)，對于產(chǎn)業(yè)區(qū)企業(yè)一線工人而言生活成本較高，限制了人口在主城區(qū)的集聚。

6 結(jié)語

臨港地區(qū)各個功能分區(qū)之間缺乏聯(lián)動的現(xiàn)狀，直接影響整個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭力和資源配置效率，導(dǎo)致人氣集聚緩慢。為加快臨港地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)城聯(lián)動、融合的格局，建議進一步統(tǒng)籌臨港各片區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著重提升主城區(qū)自身的產(chǎn)業(yè)功能，加快主城區(qū)城市公共配套功能的完善，并探索特殊的居住政策和人才引進政策等，以快速集聚人氣。在強化產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)上，逐步把臨港地區(qū)建設(shè)成為浦東高端人才生活集聚區(qū)和先進制造業(yè)的集聚區(qū)，為上海國際航運中心建設(shè)和中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)做出更大貢獻。

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