P.S.N.Rao（印度） 紀(jì) 雁 沙永杰，編譯

德里（新德里）①德里也稱(chēng)為德里國(guó)家首都轄區(qū)（National Capital Territory of Delhi）或德里大都會(huì)，下含3個(gè)直轄市——德里、新德里、德里坎特門(mén)，整個(gè)轄區(qū)的政治中心是新德里。位于印度北部，據(jù)2011年統(tǒng)計(jì)，德里大都會(huì)總面積為1 483km2，人口約為1 675萬(wàn)人，是印度的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，也是僅次于孟買(mǎi)的印度第二大都市。德里坐落在恒河支流的亞穆納河岸邊，城市主要分為德里舊城和新德里。德里舊城是古印度歷代王朝的首都所在，新德里曾為英屬印度的首都，也是現(xiàn)印度共和國(guó)的首都。

1 城市演變過(guò)程

1.1 德里七城（12—17世紀(jì)）——多個(gè)王朝的首都

德里有著幾千年的悠久歷史，關(guān)于它的記載最早出現(xiàn)在印度梵文史詩(shī)《摩訶婆羅多》（Mahabharata）中所描述的都城因陀羅普拉沙（Indraprastha），史學(xué)家考證因陀羅普拉沙最早可追溯至公元前1450年。德里也是若干個(gè)王朝定都的地方，從公元12世紀(jì)至17世紀(jì)，在這里不同的政權(quán)修建了7個(gè)不同的都城，稱(chēng)為德里七城（圖1）。

圖1 德里七城的位置指示圖

圖2 德里舊城——沙賈漢納巴德地圖

圖3 德里舊城——1857年的沙賈漢納巴德從北向南鳥(niǎo)瞰（圖左側(cè)為皇宮紅堡）

第一城，拉萊皮瑟拉城堡（QilaRaiPithora）由公元12世紀(jì)的印度兆漢王朝的國(guó)王普里特維拉賈?兆汗（Prithviraj Chauhan）從公元8世紀(jì)的拉爾科特城（LalKot）擴(kuò)建而來(lái)，其舊址位于現(xiàn)德里南部。公元1192年，來(lái)自阿富汗的古爾王朝（Ghori）打敗印度的兆漢王，其留在印度的總督——古特伯?烏德?丁?艾巴克（QutubuddinAibak）在1206年于德里自立為王，開(kāi)始奴隸王朝（Slave Dynasty），成為印度的第一個(gè)蘇丹，以德里為都，開(kāi)創(chuàng)北印度的穆斯林統(tǒng)治時(shí)期，并打造自己的梅勞里城（Mehrauli），稱(chēng)為德里的第二城。古特伯?烏德?丁?艾巴克為弘揚(yáng)伊斯蘭教，摧毀城中的印度廟，修建清真寺，最著名的是古特伯?米納爾（QutabMinar）清真寺，其高72.5m的古特伯高塔至今猶存，是印度境內(nèi)第一座具有伊斯蘭風(fēng)格的標(biāo)志性建筑。

圖4a） 皇宮紅堡

圖4b） 舊城內(nèi)擁擠的低層住宅區(qū)

圖4c） 舊城內(nèi)擁擠的低層住宅區(qū)

圖4d） 舊城內(nèi)的街道景觀(guān)

繼奴隸王朝后，卡爾吉王朝（Khilji）的統(tǒng)治者發(fā)動(dòng)了大規(guī)模征服戰(zhàn)爭(zhēng)，將疆土大幅度向南印度擴(kuò)展，卡爾吉王阿拉丁?卡爾吉（AllauddinKhilji）在德里建設(shè)了第三城——西里堡（Siri），城里開(kāi)始設(shè)立有教育機(jī)構(gòu)。至公元14世紀(jì)20年代，來(lái)自西部的吉亞斯?烏德?丁?圖格魯克（GhiasuddinTughlak）利用卡爾吉王朝內(nèi)亂之際入侵德里，奪取政權(quán)，開(kāi)始了圖格魯克王朝并建設(shè)德里的第四城——圖格魯克巴德城（Tughlakabad）。圖格魯克王朝前期是德里蘇丹國(guó)最強(qiáng)盛的時(shí)期，這一時(shí)期建設(shè)的清真寺、運(yùn)河等都體現(xiàn)了其輝煌的歷史。圖格魯克王朝的第三代蘇丹菲羅茲?圖格魯克（FirozeTughlak）的執(zhí)政使德里蘇丹國(guó)維持了較長(zhǎng)一段時(shí)期的安定和發(fā)展，他在亞穆納河邊建設(shè)了第五城，即菲羅茲巴德堡（Firozabad），城堡由高墻環(huán)繞，里面建有宮殿、清真寺、高塔等，體現(xiàn)了伊斯蘭和印度建筑融合的特點(diǎn)。

公元14世紀(jì)后期，西亞的奧斯曼帝國(guó)，東亞的明朝，中亞的帖木兒帝國(guó)先后乘勢(shì)而起，重建了亞洲各農(nóng)耕文明區(qū)域的格局。菲羅茲?圖格魯克蘇丹死后，1398年中亞征服者帖木兒（Samarkand Taimur）的可怕入侵終于使搖搖欲墜的蘇丹政權(quán)徹底崩潰。德里蘇丹國(guó)在帖木兒撤離之后不久解體，獨(dú)立王國(guó)林立各地。繼圖格魯克王朝之后的德里沒(méi)有太多的建設(shè)。

1526年帖木兒的后裔自中亞南下再次入侵印度建立莫臥兒王朝（Mughal）。1540年莫臥兒的第二代國(guó)王胡馬雍（Humayun）被阿富汗蘇爾王朝的舍爾沙（Sher Shah）戰(zhàn)敗，逐出印度。舍爾沙摧毀了胡馬雍在德里建設(shè)中的新都城，在其基礎(chǔ)上開(kāi)始修建自己的舍爾嘎城（Shergarh）。胡馬雍重整兵力，于1555年卷土重來(lái)，恢復(fù)了帝國(guó)，奪回了德里，建設(shè)完成了舍爾嘎城，稱(chēng)為德里第六城。公元17世紀(jì)，莫臥兒帝國(guó)進(jìn)入沙?賈漢（Shah Jehan）時(shí)代，莫臥兒王朝國(guó)勢(shì)日盛，其所興建的帝國(guó)首都沙賈漢納巴德（Shahjahanabad ）即今天的德里舊城是德里的第七城（圖2，圖3）。舉世聞名的泰姬陵（TajMahal）、賈瑪清真寺（Jama Masjid）和紅堡（Red Fort）均是這一時(shí)期的杰作。

所有的七城中，僅有沙賈漢納巴德保留發(fā)展了下來(lái)，至今仍然沉載著大量的人口，其他六城已經(jīng)成為歷史古跡散落在城市中。沙賈漢納巴德臨亞穆納河而建，由城墻環(huán)繞，并設(shè)多個(gè)出入口和外部聯(lián)系，城的東部是皇宮紅堡（因用紅色砂巖建造，稱(chēng)為紅堡），城西是法泰普里清真寺（FatehPuriMosque），聯(lián)系這東西兩端的是著名的昌德尼朝克大街（ChandniChowk）（圖4，圖5）。這條街是城中的主街，也是德里舊城的中心，沿街都是集市，如今依然是德里著名的批發(fā)市場(chǎng)。昌德尼朝克大街的兩側(cè)則是擁擠高密度的低層住宅區(qū)，遍布狹窄的巷弄。幾百年來(lái)，沙賈漢納巴德經(jīng)歷了很大的變化，一些老建筑被拆除或根據(jù)商業(yè)功能重新分割，商業(yè)已經(jīng)滲透入巷弄內(nèi)街。

1.2 英國(guó)殖民統(tǒng)治（1911—1947年）——新德里

英國(guó)早在17世紀(jì)已經(jīng)建立東印度公司開(kāi)始在印度的商業(yè)貿(mào)易，隨后逐漸演變?yōu)橹趁駢艛?，?dāng)時(shí)的重心在印度東部的加爾各答（Kolkata）。1857年，印度士兵發(fā)動(dòng)的反對(duì)英國(guó)統(tǒng)治的民族大起義以失敗告終，本已岌岌可危的莫臥兒帝國(guó)自此完結(jié)，英國(guó)人攻下紅堡奪取首都德里，印度開(kāi)始置于英國(guó)的直接統(tǒng)治之下，稱(chēng)為英屬印度（British Raj或British India）。

英國(guó)殖民者開(kāi)始在沙賈漢納巴德清理紅堡周邊擁擠的城區(qū)，拓寬街道，建設(shè)火車(chē)線(xiàn)路以及完善行政管理職能。當(dāng)時(shí)英國(guó)殖民者主要集中在沙賈漢納巴德的北部，在那里建設(shè)方格式路網(wǎng)和低層平房。1911年，英國(guó)殖民行政中心從加爾各答移至德里，德里再一次成為印度的首都，城市面貌至此發(fā)生巨變。

英國(guó)建筑師艾德溫?蘭西爾?魯琴斯爵士（Sir Edwin Landseer Lutyens）被任命為規(guī)劃師對(duì)英屬印度的新首都進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃，當(dāng)時(shí)有兩個(gè)選址，一個(gè)在沙賈漢納巴德北部，另一個(gè)在舊城以南（圖6）。盡管此時(shí)英國(guó)人已經(jīng)在舊城北部有了一些建設(shè)基礎(chǔ)，但最終的選址還是確定在舊城南部建立新德里，新德里的形象要完全體現(xiàn)英國(guó)在其殖民地的權(quán)力象征。新德里的規(guī)劃嚴(yán)格按照西方的城市理論——放射狀的路網(wǎng)、強(qiáng)烈的軸線(xiàn)、林蔭大道和公園綠地、作為空間節(jié)點(diǎn)的圓形廣場(chǎng)、強(qiáng)調(diào)對(duì)景等（圖7，圖8）。城市的主要軸線(xiàn)是東西向的國(guó)王大街（Rajpath），相當(dāng)于政治權(quán)力中心的總督府（Viceroy’s Palace）建在西端的芮希那山上（Raisina Hill），俯瞰整個(gè)新德里，國(guó)王大街從芮希那山腳一直向東延伸至東端的戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念碑——印度門(mén)（India Gate），在總督府周邊是辦公管理機(jī)構(gòu)的建筑，如議會(huì)大廈、高級(jí)法院等，同時(shí)也容納了博物館和藝術(shù)展覽館等文化性建筑（圖9）。這個(gè)宏大的規(guī)劃留存至今，總督府成為今天的印度總統(tǒng)府。

新德里的中心是康諾特廣場(chǎng)（Connaught Place），這是沿著圓形噴泉廣場(chǎng)而建的帶有拱廊的內(nèi)外兩層環(huán)形建筑，是新德里商業(yè)貿(mào)易的中心也是展示當(dāng)代都市生活的中心，因連接地鐵中央車(chē)站，交通便捷，如今也是旅游購(gòu)物的勝地?？抵Z特廣場(chǎng)周邊是魯琴斯爵士規(guī)劃的低層住宅區(qū)，大部分區(qū)域仍保存完好，靠近廣場(chǎng)的一些地塊已經(jīng)被允許重新開(kāi)發(fā)為高層商業(yè)辦公建筑。

1.3 印度的獨(dú)立和分裂（1947年）——被難民安置區(qū)包圍的城市

1947年印度獨(dú)立，大英帝國(guó)統(tǒng)治下的英屬印度解體，英屬印度分裂為印度和巴基斯坦兩個(gè)新國(guó)家。印度西部的旁遮普（Punjab）地區(qū)和部分西北部的領(lǐng)土被兩國(guó)分割。印巴分治之后，由于印度以印度教為主而巴基斯坦地區(qū)以伊斯蘭教為主，為躲避宗教迫害，在這兩個(gè)地區(qū)，居住在印度教區(qū)的伊斯蘭教徒逃往伊斯蘭教區(qū)，與之相反，伊斯蘭教區(qū)的的印度教徒和錫克教徒逃往印度教區(qū)。短時(shí)間內(nèi)的大規(guī)模人口流動(dòng)引發(fā)了大混亂，兩教徒之間發(fā)生了難以計(jì)數(shù)的沖突和暴動(dòng)。

數(shù)以百萬(wàn)的印度教徒從巴基斯坦逃來(lái)成為難民，主要集中在德里、加爾各答等大都市，造成這些地方住房奇缺，剛剛成立的印度政府需要立刻著力解決住房問(wèn)題，德里設(shè)立建設(shè)了最大數(shù)量的難民安置區(qū)（圖10）。同時(shí)，這一事件也在印巴兩國(guó)產(chǎn)生了巨大的都市貧困階級(jí)。

圖5a） 19世紀(jì)60年代英國(guó)殖民時(shí)期的昌德尼朝克大街

圖5b） 周末的昌德尼朝克大街景象（2009年）

圖6 作為英屬印度首都，新德里選址在德里舊城的南部

圖7a） 英國(guó)建筑師艾德溫?蘭西爾?魯琴斯爵士的新德里規(guī)劃圖

圖7b） 新德里現(xiàn)狀地圖

圖8 總督府從芮希那山俯瞰整個(gè)新德里，國(guó)王大街從芮希那山腳一直向東延伸至東端的戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念碑——印度門(mén)資料來(lái)源: Centre for South Asian Studies, University of Cambridge。

圖9a） 從國(guó)王大道遙看總統(tǒng)府

圖9b） 戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念碑——印度門(mén)

圖9c） 議會(huì)大廈

圖9d） 新德里商業(yè)中心康諾特廣場(chǎng)

圖10 因宗教原因產(chǎn)生的百萬(wàn)難民使德里形生了大量的難民安置區(qū)（1947年英屬印度解體，印巴分治）

德里市內(nèi)的安置區(qū)大多是以小塊土地小平房的方式給難民居住。經(jīng)過(guò)幾十年的變遷，如今這些安置區(qū)通過(guò)這些難民的辛勤勞動(dòng)已經(jīng)有了巨大變化和發(fā)展，以卡爾卡吉，馬爾維亞納迦，拉杰帕特納迦，拉杰德拉納迦（Kalkaji，Malviya Nagar，LajpatNagar，Rajendra Nagar）最為典型，不再僅僅是居住功能，內(nèi)部已經(jīng)囊括了大量的商業(yè)金融和辦公等混合功能，成為城市內(nèi)價(jià)格昂貴的地段，其中的居住人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。

1.4 當(dāng)代城市規(guī)劃（1962年至今）——住宅區(qū)和衛(wèi)星城

德里是印度第一個(gè)有城市總體規(guī)劃的城市。德里政府根據(jù)1957年的德里開(kāi)發(fā)法案（Delhi Development Act of 1957）設(shè)立了德里發(fā)展局（Delhi Development Authority）并開(kāi)始準(zhǔn)備總體規(guī)劃。由于當(dāng)時(shí)的德里發(fā)展局剛剛建立，德里的第一個(gè)總體規(guī)劃是在福特基金會(huì)（Ford Foundation）支持下由印度政府機(jī)構(gòu)下的城鎮(zhèn)規(guī)劃局（Town Planning Organisation）制定。這一總體規(guī)劃為其后的兩個(gè)規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。從第一個(gè)總體規(guī)劃（1962—1981）后，德里發(fā)展局相繼制定了第二個(gè)總體規(guī)劃（1982—2001）和第三個(gè)總體規(guī)劃（2002—2021）（圖11-13）。最新的2002—2021總體規(guī)劃在2007年提出，目前正在修改和調(diào)整階段使其能更有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地被人民接受。

3個(gè)總體規(guī)劃的精神是一致的，都是在環(huán)形放射性路網(wǎng)系統(tǒng)里建立多中心的城市；中心城區(qū)是商務(wù)貿(mào)易區(qū)，其他的商業(yè)中心散布在城市里；城市被不斷細(xì)分為不同的區(qū)，每個(gè)區(qū)又有自己的詳細(xì)規(guī)劃；根據(jù)相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歷史建筑保護(hù)、提供綠地、整合社區(qū)和各種不同等級(jí)的附屬設(shè)施等。對(duì)于住宅規(guī)劃，早期的總體規(guī)劃著重小地建屋的形式，如今的總體規(guī)劃開(kāi)始強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)多層和高層公寓，提高密度。

德里發(fā)展局全權(quán)控制城市內(nèi)所有土地的征用、發(fā)展和處理，杜絕了第一個(gè)規(guī)劃編制完成前產(chǎn)生的個(gè)人直接從農(nóng)民手里購(gòu)得土地，發(fā)展住宅項(xiàng)目的問(wèn)題。根據(jù)1961年的大面積土地征用、發(fā)展和處理政策，德里發(fā)展局征用了將近90 000英畝（約364km2）的土地，計(jì)劃根據(jù)總體規(guī)劃逐步分期開(kāi)發(fā)。然而一方面由于其開(kāi)發(fā)速度緩慢，這么多土地?zé)o法一下消化；另一方面，城市人口急劇增長(zhǎng)，從1961年的266萬(wàn)人發(fā)展至2011年1 675萬(wàn)人，人口增長(zhǎng)給住房需求帶來(lái)巨大的壓力，造成近25 000英畝（約101km2）的土地被非法侵占私自開(kāi)發(fā)。同時(shí)根據(jù)規(guī)劃，德里發(fā)展局原本打算開(kāi)發(fā)20個(gè)商業(yè)綜合區(qū)，然而其緩慢的開(kāi)發(fā)能力使得最后只有5個(gè)能夠真正實(shí)現(xiàn)，造成了德里住宅區(qū)廣泛的商業(yè)化。

2 當(dāng)前城市發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

2.1 非法開(kāi)發(fā)和貧民區(qū)

根據(jù)德里的土地政策，只有德里發(fā)展局擁有土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利，然而由于其緩慢的開(kāi)發(fā)速度無(wú)法滿(mǎn)足需求，人們自己開(kāi)始非法地建設(shè)和開(kāi)發(fā)。農(nóng)地被重新劃分為若干小地塊由其所有者轉(zhuǎn)售，人們?cè)僭谶@些地塊里建屋。這些建設(shè)行為雖然非法，然而對(duì)于大多數(shù)德里市民來(lái)說(shuō)是經(jīng)濟(jì)上唯一能夠承受的方式，至今，德里大約有1 600個(gè)這樣的非法居住區(qū)，囊括了近400萬(wàn)人口（圖14）。這些居住區(qū)散落在城市各處，不僅僅只是滿(mǎn)足居住功能，也有隨之相伴的一些家庭作坊式的商業(yè)功能。由于居住人口數(shù)目巨大，占選民的很大比例，政府決定逐漸將這些居住區(qū)合法化。

德里還有大量的由非法搭建的臨時(shí)性建筑組成的貧民區(qū)。這些貧民區(qū)占用政府用地，且大多沿鐵路軌道或者亞穆納河沿線(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有250—300萬(wàn)人居住在這種貧民區(qū)里，其物理狀況破敗，政府一直致力于把這些貧民區(qū)內(nèi)的人口轉(zhuǎn)移到新的安置區(qū)，一些沿河的貧民區(qū)已經(jīng)拆除，人們被遷移到偏遠(yuǎn)的安置區(qū)，現(xiàn)實(shí)情況顯示這一計(jì)劃并不成功，新安置區(qū)內(nèi)空置現(xiàn)象非常嚴(yán)重（圖15）。

德里約一半的城市人口居住在未經(jīng)規(guī)劃、不被認(rèn)可的非法居住區(qū)和貧民區(qū)內(nèi)，這種城市發(fā)展的畸形狀態(tài)表明政府缺乏有效的策略來(lái)解決人民的住房需求，也表明了政府壟斷下的城市規(guī)劃和開(kāi)發(fā)模式的缺陷。這些非法居住區(qū)不斷擴(kuò)展，在基礎(chǔ)設(shè)施匱乏和物理狀況破敗的條件下，一些其內(nèi)的工廠(chǎng)和商業(yè)活動(dòng)竟然發(fā)展成為城市經(jīng)濟(jì)的有利支撐點(diǎn)。對(duì)于數(shù)以百計(jì)的這樣的非法居住區(qū)，政府并沒(méi)有采取任何可行措施使它們能盡可能地融入城市，2006年印度高等法院下令開(kāi)始強(qiáng)制拆除一些非法居住區(qū)時(shí)，許多工廠(chǎng)被迫一起遷出德里。

2.2 住宅短缺、高房?jī)r(jià)以及城市向郊區(qū)蔓延

過(guò)去幾十年，德里的房?jī)r(jià)非常高，德里發(fā)展局的土地開(kāi)發(fā)壟斷政策造成了住宅供需之間的巨大差距，成為推高房?jī)r(jià)的主要原因。如今德里21m2的土地售價(jià)約為400萬(wàn)印度盧比（約38.8萬(wàn)人民幣）。高房?jī)r(jià)推動(dòng)郊區(qū)化居住模式，這也是為何德里郊區(qū)成為住宅開(kāi)發(fā)的熱土，提供更多住宅選擇性的原因。

德里土地開(kāi)發(fā)的私人力量被排擠到德里的偏遠(yuǎn)郊區(qū)。私人開(kāi)發(fā)商抓住德里市內(nèi)地產(chǎn)價(jià)格奇高的機(jī)會(huì)，希望通過(guò)在郊區(qū)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)吸引買(mǎi)家。德里西北部的哈里亞納邦（Haryana）和德里東南部的北方邦（Uttar Pradesh）因鼓勵(lì)這種私人開(kāi)發(fā)的行為成為郊區(qū)房地產(chǎn)的集中地。如北方邦內(nèi)的諾伊達(dá)（NOIDA），原是臨近德里的一個(gè)工業(yè)園區(qū)，被逐漸轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)順應(yīng)德里的住房需求。繼諾伊達(dá)之后，此類(lèi)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在北方邦和哈里亞納邦內(nèi)蔓延。同時(shí)連接昌迪加爾（Chandigarh）的國(guó)道和亞穆納快速道的建成也為沿線(xiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了另一個(gè)機(jī)會(huì)。德里和孟買(mǎi)之間的工業(yè)走廊（Delhi Mumbai Industrial Corridor）的形成也意味著大量的需求就要產(chǎn)生。如今德里的居民在德里的郊區(qū)可以找到各類(lèi)的房產(chǎn)選擇機(jī)會(huì)，德里的郊區(qū)在這樣的歷史條件下產(chǎn)生了全印度最大規(guī)模的房地產(chǎn)建設(shè)量，各種經(jīng)濟(jì)因素在德里的土地開(kāi)發(fā)需求中也起到了很大的導(dǎo)向作用（圖16）。

圖11 德里1962—1981城市總體規(guī)劃

圖12 德里1982—2001城市總體規(guī)劃

圖13 德里2002—2021城市總體規(guī)劃

圖14 德里東部的非法開(kāi)發(fā)建成區(qū)

圖15a） 德里的貧民區(qū)

圖15b） 城市貧民區(qū)的遷移安置點(diǎn)內(nèi)空置現(xiàn)象嚴(yán)重

圖16 住宅開(kāi)發(fā)密集的居住區(qū)德里郊區(qū)位置

德里的城市管理系統(tǒng)一直非常復(fù)雜，1957年頒布的德里市政公司法案（Municipal Corporation Act）把10個(gè)當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)機(jī)構(gòu)合并成為德里市政公司（Municipal Corporation of Delhi）來(lái)鞏固原本松散的政府管理系統(tǒng)，然而最近，德里市政公司又被拆分為3個(gè)機(jī)構(gòu)。這種方式增加了管理部門(mén)協(xié)調(diào)和管理的難度。而不斷的職能轉(zhuǎn)換使得管理部門(mén)處于尷尬的位置，譬如，城市貧民區(qū)問(wèn)題曾有一段時(shí)間歸屬德里市政公司管理，然后又劃歸德里發(fā)展局管理，如今，為解決貧民區(qū)問(wèn)題，又專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——德里城市庇護(hù)區(qū)改進(jìn)委員會(huì)（Delhi Urban Shelter Improvement Board）。這種職能上重疊，既相互依賴(lài)又缺乏執(zhí)行力的問(wèn)題存在于很多的德里政府機(jī)構(gòu)中，如德里的水力委員會(huì)（Delhi Jal Board）、兩個(gè)私有的電力公司、公共工程局（Public Works Department）、德里發(fā)展局、3個(gè)市政公司、德里的地鐵公司和交通局等等，創(chuàng)造了城市管理的迷宮，相互之間互相推委。另一方面，城市面積和人口不斷擴(kuò)張，日益增加的復(fù)雜性也使得城市管理工作更為艱巨。同時(shí)，在政治地位上，德里、新德里和德里坎登門(mén)（Delhi Cantonment）屬于德里國(guó)家首都轄區(qū)（National Capital Territory of Delhi）下的3個(gè)直轄市，但因?yàn)橥恋厝繗w印度政府所有，因此德里發(fā)展局直接向印度政府匯報(bào)而不是德里國(guó)家首都直轄區(qū)政府，這也直接帶來(lái)城市管理上的矛盾和難度。

2.3 復(fù)雜的管理機(jī)制

圖17a） 德里主要的衛(wèi)星城位置

3 城市規(guī)劃的主要舉措

1962—1981和1982—2001的兩個(gè)規(guī)劃與最近的2002—2021新城市總體規(guī)劃相比，有很大的不同，前兩個(gè)總體規(guī)劃沒(méi)有相應(yīng)的管理制度；土地零散開(kāi)發(fā)，利用效率低；提倡低層和低密度開(kāi)發(fā)；土地開(kāi)發(fā)由政府壟斷；推行自上而下的規(guī)劃策略；偏重總體規(guī)劃；政府操控土地征用；提倡私人交通工具以及主張城市開(kāi)發(fā)。發(fā)展到2002—2021的新總體規(guī)劃，規(guī)劃開(kāi)始具有詳細(xì)的管理制度；提倡綜合性的土地開(kāi)發(fā)；加強(qiáng)高層和高密度開(kāi)發(fā)；給私人開(kāi)發(fā)留有余地；提倡公眾參與的規(guī)劃和公私合營(yíng)的土地開(kāi)發(fā)；側(cè)重分區(qū)詳細(xì)規(guī)劃；推行軌道交通并側(cè)重城市重建工作。

3.1 建設(shè)衛(wèi)星城

為了滿(mǎn)足居住、商業(yè)等的持續(xù)增長(zhǎng)的需求，德里發(fā)展局在規(guī)劃初始就提出了發(fā)展衛(wèi)星城的戰(zhàn)略（圖17）。第一個(gè)建成的衛(wèi)星城是羅希尼（Rohini），建于1980年代早期，位于德里西北部，城市規(guī)劃為方格路網(wǎng)，擁有100萬(wàn)人口，主要是低收入人群，以小地塊低層住宅的居住模式為主，局部地塊作為社會(huì)性福利住房，整個(gè)衛(wèi)星城市經(jīng)過(guò)規(guī)劃整合了一些綜合性功能在其中，為人們居住和工作提供了一個(gè)較為健康的模式。另一個(gè)大的衛(wèi)星城是城市西南部的德瓦卡（Dwarka），也是規(guī)劃為100萬(wàn)人口。規(guī)劃的重點(diǎn)從地塊住宅模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣ⅲl(wèi)星城中所有住宅均為多層公寓，由城市合作社自建，因此可以看到非常多變的式樣。其他基礎(chǔ)和配套設(shè)施的建設(shè)，如地鐵線(xiàn)路、各級(jí)公園和開(kāi)放空間等使得德瓦卡成為頗受歡迎的居住點(diǎn)。德里北部的納熱拉（Narela）衛(wèi)星城由于缺乏地鐵，交通影響導(dǎo)致整個(gè)開(kāi)發(fā)并不成功，至今仍有很多地塊空置。賈索拉（Jasola）是德里南部的衛(wèi)星城，但相比規(guī)模較小，由于德里南部是人們比較熱衷的地點(diǎn)，相應(yīng)配套設(shè)施較為齊全，因此可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)的居住情況會(huì)比較理想。這一系列衛(wèi)星城的建設(shè)為德里的城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目展示了居住區(qū)經(jīng)過(guò)綜合、仔細(xì)的規(guī)劃將在多方面提高生活質(zhì)量。

3.2 改善公共交通

德里最大量的公共交通工具是公共汽車(chē)，城內(nèi)有約6 000輛公共汽車(chē)。最近，采用CNG（壓縮天然氣）為燃料的公共汽車(chē)已經(jīng)代替老的柴油汽車(chē)，帶有空調(diào)的汽車(chē)也已被引入。然而根據(jù)印度政府城市發(fā)展部的調(diào)查表明在德里公共交通的普及率僅為每千人0.504輛，平均等待新型CNG汽車(chē)的時(shí)間約為70min。除了公共汽車(chē)，德里的地鐵系統(tǒng)也于2002年開(kāi)始運(yùn)行。其他公共交通工具有主要用于機(jī)場(chǎng)和火車(chē)站區(qū)間服務(wù)的計(jì)程車(chē)，價(jià)格合理的摩托人力車(chē)，以及只在特定地區(qū)為低收入人群服務(wù)的腳踏人力車(chē)。巴士捷運(yùn)系統(tǒng)也曾被引入，因在德里的交通狀況下無(wú)法享用真正的優(yōu)先路權(quán)造成等待時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而遭到人民的抵制。德里對(duì)于公共交通的需求非常巨大，有很大提升空間（圖18）。

德里私人汽車(chē)的擁有量也很高，為減少交通堵塞，德里在環(huán)線(xiàn)道路上又架設(shè)了高架，現(xiàn)已建成約90條高架道路，是印度之首。隨之而來(lái)的停車(chē)場(chǎng)問(wèn)題是德里需要面對(duì)的另一大挑戰(zhàn)。市場(chǎng)和住宅區(qū)的沿路停車(chē)已經(jīng)對(duì)城市空間和管理帶來(lái)了嚴(yán)重的混亂，為解決這一矛盾，很多地方開(kāi)始建設(shè)多層停車(chē)庫(kù)，在一定程度上起到了緩解作用。德里第一個(gè)全自動(dòng)的多層停車(chē)庫(kù)由政府和私人合作開(kāi)發(fā)，建于沙羅基尼納加（Sarojini Nagar）市場(chǎng)，2至8層可以停放800輛車(chē)，底層作為餐飲商業(yè)功能。同樣的自動(dòng)停車(chē)系統(tǒng)也將在一系列商業(yè)和辦公場(chǎng)所內(nèi)推廣，如康諾特廣場(chǎng)和高等法院等。

3.3 非法居住區(qū)的合法化和改善貧民區(qū)

由于非法開(kāi)發(fā)建設(shè)的居住區(qū)內(nèi)人口數(shù)量巨大，占選民的很大比重，最近德里政府決定將所有不被認(rèn)可的非法居住區(qū)逐步正規(guī)合法化，至今已有1 400個(gè)這樣的居住區(qū)得到合法化。然而這些非法建成區(qū)內(nèi)最大的問(wèn)題是物理性的缺陷，因?yàn)楫?dāng)初開(kāi)發(fā)不合法，所以也沒(méi)有相應(yīng)的市政配套和服務(wù)設(shè)施，巷弄狹窄，缺乏光線(xiàn)和空氣流通。政府正在努力系統(tǒng)化地優(yōu)化這些方面，然而，此類(lèi)改造需要大量的財(cái)政支持，同時(shí)，很多居住區(qū)又包含有很多作坊和家庭式的小工廠(chǎng)，對(duì)居住和工作的剛性需求使得這些居住區(qū)內(nèi)人口密度進(jìn)一步飆升，讓改造舉步維艱。

將貧民區(qū)遷移安置到規(guī)劃的居住安置點(diǎn)已經(jīng)提出幾十年了，目前的政策是將貧民區(qū)居民遷移至政府安置點(diǎn)的小戶(hù)型公寓。然而這些安置點(diǎn)大多地處偏遠(yuǎn)郊區(qū)，交通極為不便，學(xué)校等其他公共設(shè)施匱乏，主要是城市低收入人群居住的地方。不久前，亞穆納河沿岸的貧民區(qū)被拆除，居民被遷移到非常遠(yuǎn)的巴瓦納（Bawana）安置點(diǎn)，然而，這一措施并不被貧民區(qū)居民所接納，最終以失敗告終。

圖17b） 德里西南部的德瓦卡衛(wèi)星城規(guī)劃

3.4 應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不足

德里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，水力和電力供應(yīng)是兩大主要問(wèn)題。德里的地下水不適合飲用，飲用水主要依賴(lài)亞穆納河和恒河。城市發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)計(jì)劃從這兩條河引入河水經(jīng)過(guò)處理作為城市居民飲用水。而在電力供應(yīng)方面，停電經(jīng)常發(fā)生。原先國(guó)營(yíng)的德里電力供應(yīng)企業(yè)產(chǎn)能很低，如今私有化之后，電力供應(yīng)有了很大的提升和改善。然而，即便如此，德里的電力消耗仍然很大，因?yàn)闅夂蛟?，大部分家庭都需要使用空調(diào)進(jìn)行制冷與采暖。

圖17c） 德瓦卡內(nèi)建設(shè)的多層公寓

3.5 保護(hù)歷史遺產(chǎn)

德里擁有幾千年的歷史，在城市里有1 300多座紀(jì)念碑，代表了12個(gè)朝代的88位國(guó)王，其中包括紅堡在內(nèi)的3個(gè)已經(jīng)被列為世界文化遺產(chǎn)（圖19）。這些歷史遺跡們散布在城內(nèi)各處，使得城市總體規(guī)劃和建設(shè)開(kāi)發(fā)曾一度非常困難，另一方面也使政府意識(shí)到保護(hù)這些文化遺產(chǎn)的重要性和潛力。對(duì)這些城市遺址的保護(hù)工作正在逐漸改進(jìn)，它們吸引了世界各國(guó)的游客，給城市文化帶來(lái)活力，也促使旅游成為印度經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

圖18 德里的高架道路和私車(chē)

3.6 世界級(jí)的城市活動(dòng)

德里已經(jīng)成為一系列國(guó)際性活動(dòng)的主辦城市，如亞運(yùn)會(huì)、英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)、F1汽車(chē)賽以及一系列國(guó)際性的商業(yè)展覽（圖20）。德里與其它世界級(jí)的城市相比，在城市規(guī)劃、體育場(chǎng)館建設(shè)、配套服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上相差巨大，每一次的大型城市活動(dòng)都需要集結(jié)巨大的城市資源來(lái)支撐，德里在應(yīng)對(duì)國(guó)際性活動(dòng)，在真正成為國(guó)際性都市上還需要做出很大的努力。

圖19 德里擁有千年文化和豐富的歷史遺跡

圖20 2010英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)舉辦場(chǎng)館

3.7 2002—2021城市總體規(guī)劃的新戰(zhàn)略重點(diǎn)

為解決日益增多的汽車(chē)和城市交通堵塞，2002—2021年的城市總體規(guī)劃提出安全、經(jīng)濟(jì)和便捷的公交系統(tǒng)的戰(zhàn)略思想，提倡以公交為導(dǎo)向的發(fā)展模式。公交的通達(dá)度希望能夠涵蓋社會(huì)的各類(lèi)人群和地區(qū)，減少污染和交通堵塞，提高能源利用效率，進(jìn)一步發(fā)展快速公交系統(tǒng)，減少私家車(chē)的使用。規(guī)劃同時(shí)建議沿這些快速交通干道沿線(xiàn)加強(qiáng)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，提高沿線(xiàn)的土地利用效率，方便市民的交通出行。

新的總體規(guī)劃計(jì)劃把現(xiàn)有地塊整合重建，開(kāi)發(fā)高層。規(guī)劃將對(duì)政府住宅用地、德里發(fā)展局用地、貧民區(qū)的安置地和私人用地進(jìn)行整合重新開(kāi)發(fā)，而建筑高度的限制取消后，這些地塊可以通過(guò)建設(shè)高層來(lái)獲得更高的容積率。鼓勵(lì)地塊重建可以增加城市內(nèi)住宅的供應(yīng)量，在一定程度上控制高房?jī)r(jià)。

長(zhǎng)久以來(lái)，政府征地一直非常困難，關(guān)于征地的補(bǔ)償問(wèn)題也是糾紛不斷，而2002—2021新規(guī)劃所推出的土地公私合營(yíng)方法是一個(gè)全新的嘗試。這一計(jì)劃鼓勵(lì)個(gè)人用私有土地入股，公私合伙經(jīng)營(yíng)進(jìn)行城市用地的再開(kāi)發(fā)，德里發(fā)展局為土地提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水電供應(yīng)等，開(kāi)發(fā)好的土地一部分歸還私人業(yè)主，可以自行根據(jù)土地使用性質(zhì)、容積率等相關(guān)規(guī)劃條例進(jìn)行再開(kāi)發(fā)或轉(zhuǎn)售。規(guī)劃規(guī)定如果2—20hm2的土地入股，經(jīng)聯(lián)合開(kāi)發(fā)后，土地的60%仍然可以歸屬私人擁有，40%歸德里發(fā)展局，用于建設(shè)城市住宅等公共事業(yè)；20hm2以上的土地入股，開(kāi)發(fā)后48%歸私人，52%歸德里發(fā)展局。土地公私合營(yíng)方式的推出，預(yù)期將給德里帶來(lái)土地開(kāi)發(fā)的新熱潮，同時(shí)進(jìn)一步解決城市內(nèi)住宅供應(yīng)短缺的問(wèn)題。

2002—2021城市總體規(guī)劃也非常關(guān)注低收入家庭住房的問(wèn)題，硬性規(guī)定地塊內(nèi)15%的容積率或者地塊內(nèi)開(kāi)發(fā)的35%住宅單元，兩者取高者，必須作為低收入家庭住房?？紤]到德里住房供需的巨大缺口，這個(gè)計(jì)劃在解決低收入家庭的住房問(wèn)題上將有很長(zhǎng)的路要走。

新的總體規(guī)劃也致力于環(huán)境治理工作的推進(jìn)。德里的環(huán)境曾經(jīng)一度很差，但隨著一系列的檢測(cè)控制，目前狀況有所改善。公交和摩托人力車(chē)上強(qiáng)制規(guī)定使用CNG使德里的空氣質(zhì)量大幅度改善；地鐵的建設(shè)也對(duì)提高空氣質(zhì)量起到了很大作用；另一方面，城市內(nèi)很多工廠(chǎng)被搬遷出去，減少了市區(qū)的工業(yè)污染源。高等法院也對(duì)固體廢棄物的監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)。公共衛(wèi)生方面，蚊蟲(chóng)叮咬帶來(lái)的致命疾病如登革熱經(jīng)常發(fā)生，也是環(huán)境治理方面的一個(gè)重要考量。亞穆納河的污染以及地下水污染是水環(huán)境治理的另一個(gè)挑戰(zhàn)，如今在德里為確保水資源平衡，雨水收集已經(jīng)成為強(qiáng)制規(guī)定來(lái)執(zhí)行。

4 結(jié)語(yǔ)

德里作為一座千年古城，承載著文明也見(jiàn)證了層疊的歷史痕跡。如今，現(xiàn)代生活的需求給城市面貌帶來(lái)的變化與這些歷史遺跡已經(jīng)成為不可分割的整體，創(chuàng)造了德里獨(dú)一無(wú)二的風(fēng)貌。在400多年前的沙賈漢納巴德可以看到現(xiàn)代的地鐵車(chē)站，緊挨著西里堡是現(xiàn)代大劇場(chǎng)，而古特伯?米納爾清真寺邊已經(jīng)建成高爾夫球場(chǎng)。德里正在向國(guó)際化都市發(fā)展，而城市化的進(jìn)程也展現(xiàn)出巨大的問(wèn)題和挑戰(zhàn)：城市貧困階層、非法居住區(qū)、環(huán)境污染以及城市內(nèi)高昂的生活成本?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的重要性已經(jīng)逐漸被當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)識(shí)接受并推進(jìn)。城市規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)人士也意識(shí)到公眾參與是規(guī)劃成功的關(guān)鍵，而可持續(xù)發(fā)展是德里未來(lái)城市的發(fā)展需求。2002—2021城市總體規(guī)劃為整合各方面觀(guān)點(diǎn)提供了更開(kāi)放靈活的系統(tǒng)，而次一級(jí)的區(qū)域規(guī)劃也正嘗試給予更多的空間讓各種意見(jiàn)都有平等的表達(dá)機(jī)會(huì)。希望不久的未來(lái)，新的城市規(guī)劃能夠?yàn)樘岣叩吕锶藗兊纳钯|(zhì)量作出有意義的貢獻(xiàn)。

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